III SA/Wr 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi "A" w W. na rozstrzygnięcie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie konkursu na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu, postanawia: odrzucić skargę. "A" w W. złożyła w dniu [...] lutego 2018 r. skargę, w której zakwestionowała rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2017 r. otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w W. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi w tego typu sprawach, bowiem nie należą one do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Należy więc w pierwszej kolejności ustalić, czy poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiotowy zakres sprawy sądowoadministracyjnej określony został w art. 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wymieniony enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog spraw powierzonych sądom administracyjnym oraz przedmiot niniejszej skargi, dopuszczalność wniesionej skargi można rozpatrywać co najwyżej z pozycji art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 6 p.p.s.a., a więc jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) albo jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Co do pierwszej kategorii aktów, w orzecznictwie ukształtował się pogląd wskazujący, że rozstrzygnięcie otwartego konkursu na prowadzenie jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np.: postanowienie NSA z 11 stycznia 2017 r., I OSK 2805/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z 22 września 2016 r., IV SA/Wr 116/16; postanowienie NSA z 30 listopada 2011 r., II GSK 2022/11; postanowienie WSA w Gliwicach z 27 września 2017 r., IV SAB/Gl 215/17). Z akt sprawy wynika, że konkurs na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej przez organizacje pozarządowe został przeprowadzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1817) oraz ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1255 ze zm.). Analiza powołanych aktów prawnych, stanowiących podstawę przeprowadzenia konkursu, prowadzi do wniosku, że nie zawierają one przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Procedura konkursowa nie jest oparta o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a ogłoszenie wyników postępowania konkursowego nie ma cech decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że treść umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wskazuje, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest bowiem zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej. Z tego wynika, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju "prywatyzacja" zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej. Powyższy otwarty konkursu ma zatem na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się istotnie ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową, ale nie można jej traktować, jako dofinansowania działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinansowania projektu. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", czy też "dofinansowaniu" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Z tych względów nie ma podstaw do uznania, że Prezydent W., rozstrzygając ww. konkurs w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów ustawy, a co za tym idzie niniejsza sprawa nie ma charakteru administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 13 marca 2018 r. r., sygn. akt IV SA/Gl 129/18). Co do drugiej kategorii aktów, to jest aktów organów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, to należy podkreślić, że przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie aktów pochodzących od organów samorządu terytorialnego. W konkretnym przypadku takim aktem organu samorządu terytorialnego powinien być akt Prezydenta, jako organu zarządzającego miastem na prawach powiatu, bowiem kwestionowane "rozstrzygnięcie" dotyczy realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej realizowanego przez powiat, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. W myśl zaś art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu reguluje ustawa o samorządzie gminnym. Z kolei art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent). Skarżąca "A" określiła przedmiot skargi jako rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2017 r. otwartego konkursu nr [...] pn. prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w W. Jedynym dokumentem opatrzonym wskazaną datą jest protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej w ww. postępowaniu konkursowym. W istocie więc skarżąca kwestionuje protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej. Dokument tego rodzaju nie jest jednak "aktem organu jednostki samorządu terytorialnego", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceny tej nie zmienia podnoszony przez skarżącą zarzut braku kompetencji komisji konkursowej. Należy zauważyć, że zadaniem komisji konkursowej powoływanej w ramach procedury otwartego konkursu ofert jest jedynie "opiniowanie" ofert, a więc wsparcie organu samorządu terytorialnego w dokonaniu wyboru, co exspressis verbis wynika z art. 15 ust. 2a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komisję konkursową powołuje organ "w celu opiniowania ofert". Protokół z posiedzenia takiej komisji ma więc walor "opinii" pochodzącej od organu pomocniczego względem organu samorządu terytorialnego. Nie sposób kwalifikować takiego protokołu jako "aktu organu jednostki samorządu terytorialnego", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 7 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 206/18). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.