III SA/Wr 1334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Wanda Wiatkowska – Ilków, , Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu całości dotacji celowej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako: "Kolegium", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "k.p.a.", uchyliło decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...]r., (nr [...]) zobowiązującą "A" (dalej: "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") do zwrotu w całości dotacji celowej, w kwocie [...]zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa D. zobowiązał stronę skarżącą do zwrotu całości dotacji celowej otrzymanej na podstawie umowy z dnia [...] r., Nr [...], na realizację zadania pn. "Remont konstrukcji nośnej dachu wieży Pałacu B. zlokalizowanego na terenie działki nr geodezyjny [...] [...], gm. M.", wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia przekazania dotacji. W ocenie organu dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co wynika z następujących okoliczności: - wystąpienia przez Stowarzyszenie z wnioskiem o podpisanie aneksu do umowy dotacyjnej, w którym informowano, że prace nie zostały zakończone oraz że planowana jest po terminie realizacji zadania zmiana ich zakresu, co nie było konsultowane z konserwatorem zabytków, - utrudnienia ustalenia terminu kontroli i niedostarczenie przez stronę skarżącą żądanych dokumentów, o które zwrócili się kontrolujący, - treści sprawozdania końcowego z wykonania prac konserwatorskich, restauracyjnych i robót budowalnych, z którego wynika, że prace te nie zostały wykonane, - niedostarczenia przez stronę skarżącą protokołu odbioru konserwatorskiego ani żadnej nowej dokumentacji projektowej, - ustawicznego braku kontaktowania się przez Stowarzyszenie z D.Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Delegaturą w J., świadczący, że dotowane zadanie pozostaje na tym samym etapie realizacji, na którym znajdowało się w październiku [...] r., - wizji lokalnej i oględzin obiektu świadczących o nieprowadzeniu przez Dotowanego prac remontowych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając odwołanie SKO w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) - dalej jako "u.f.p.". Wskazało, że przepisy te odczytane systemowo zawierają podstawę prawną do wydania w ramach postępowania administracyjnego decyzji określającej wysokość zobowiązania do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego - dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jest to decyzja deklaratoryjna, ponieważ zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. Organ wskazał, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Do spraw tych należności (kwot dotacji podlegających zwrotowi) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, dalej "o.p."). Następnie Kolegium uznało, że po szczegółowym przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu, decyzja organu pierwszej instancji nie może ostać się w obrocie prawnym, z uwagi na naruszenie przepisów prawa w stopniu obligującym do jej uchylenia w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Motywując swoje stanowisko SKO wskazało, że wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga jednoznacznego, dokładnego i rzetelnego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu jej nienależnie, w nadmiernej wysokości, bądź wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została tak zakwalifikowana. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem jasno wynikać, na jakiej podstawie organ domaga się od beneficjenta zwrotu dotacji bądź jej części i jak została określona kwota do zwrotu. Poczynione w tym zakresie ustalenia muszą znajdować ponadto odzwierciedlenie w materiale zgromadzonym w toku postępowania dowodowego. Okoliczności leżące u podstaw żądania zwrotu dotacji muszą wynikać jednoznacznie z dowodów, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie i nie mogą budzić wątpliwości. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma bowiem prawidłowe zbadanie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony postępowania. Powołując treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie uczynił zadość jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie prawdy obiektywnej (materialnej) i nie ustalił w sposób niewątpliwy okoliczności faktycznych sprawy stanowiących uzasadnienie dla stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i żądania na tej podstawie jej zwrotu do budżetu Dotującego. Kolegium zwróciło także uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona jest uzasadnienia prawnego, czym narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Obowiązkiem organu było powołanie w decyzji m.in. przepisu art. 252 u.f.p. oraz wyjaśnienie przesłanki wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozwala bowiem na odtworzenie przeprowadzonego przez organ procesu subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Kolegium podniosło, że podstawą żądania przez organ I instancji zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem była okoliczność niewykonania przez Stowarzyszenie zadania, na wsparcie realizacji którego zostały przekazane środki finansowe w wysokości [...]zł. Swoje stanowisko organ oparł przede wszystkim na ustaleniach z czynności kontrolnych podjętych wobec strony skarżącej, a mianowicie na wizji lokalnej oraz oględzinach obiektu zabytkowego, mających świadczyć o nieprowadzeniu prac remontowych. Powołał się również w tym kontekście na utrudnienia ustalenia terminu kontroli oraz niedostarczenie przez Stowarzyszenie dokumentów, o które zwrócili się kontrolujący. SKO podkreśliło, że jedynym znajdującym się w aktach sprawy dowodem dokumentującym przebieg postępowania kontrolnego jest sporządzona w dniu [...]r. notatka służbowa do sprawy nr [...], wraz z sześcioma zdjęciami przedstawiającymi front Pałacu B.. Zdaniem Kolegium treść tej notatki, w tym załączone fotografie, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie okoliczności niewykonania dotowanego zadania. Kontrolujący wskazali, że na terenie Pałacu nie odbywają się żadne prace remontowe, a rusztowania okalające budynek, jak i tablice informacyjne, stoją już od wielu lat, powołując się w tej materii na informacje uzyskane w trakcie rozmów z mieszkańcami. Brak jednocześnie podania, z imienia i nazwiska osób, które złożyły tego rodzaju zeznanie, co – zwłaszcza w aspekcie równoczesnej informacji o niezwykle negatywnej opinii mieszkańców na temat działalności prowadzonej w obiekcie i załączonej przez stronę do sprawozdania z realizacji zadania kopii faktury nr [...]m.in. za zakup tablicy informacyjnej budowlanej - uniemożliwia ewentualną weryfikację ich prawdziwości. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa za wystarczający dowód na niewykonanie dotowanego zadania nie mogą zostać również uznane, udokumentowane w treści przedmiotowej notatki służbowej, oględziny i wizja lokalna Pałacu, które miały zostać przeprowadzone przez kontrolujących. Z treści notatki, dokumentującej różne zdarzenia mające mieć miejsce w toku czynności kontrolnych, nie wynika, w jakim konkretnie dniu został przeprowadzony ten dowód. Ponadto oględziny jako środek dowodowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa winny być udokumentowane w protokole podpisanym przez osoby uczestniczące w czynnościach, w tym stronę, którą należało uprzednio poinformować o terminie i miejscu przeprowadzenia takiego dowodu. Niezależnie od wskazanych naruszeń w zakresie wymogów proceduralnych odnoszących się do przeprowadzenia dowodu, wątpliwości Kolegium wzbudziło również dysponowanie przez kontrolujących odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą na formułowanie jednoznacznych wniosków, iż: "(...) żadne prace nie zostały wykonane", "(...) rusztowania są bardzo stare (...) na pierwszy rzut oka widać, że nie można by się po nich poruszać", "(...) że nikt od dawna po nich nie chodził i nie prowadził żadnych prac". Organ podkreślił w tym zakresie, że takie ustalenia wymagają wiedzy fachowej oraz porównania obecnego stanu obiektu z tym sprzed planowanym robót współfinansowanych z dotacji, co w rozpatrywanej sprawie miejsca nie miało. Było zaś to niezbędne w świetle załączonej przez Stowarzyszenie do sprawozdania z wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku dokumentacji fotograficznej obrazującej przeprowadzone prace przy obiekcie oraz kopii faktury VAT nr [...], z dnia [...]r., obejmującej płatność firmie "B" za wykonania usługi obejmującej remont wieży Pałacu, a także protokołu odbioru wykonanych robót z dnia [...]r., podpisanego przez kierownika budowy, inspektora nadzoru, wykonawcę i inwestora. Zdaniem Kolegium, poczynienie wiarygodnych ustaleń w przedmiotowym zakresie nie jest również możliwe na podstawie zdjęć załączonych do notatki służbowej, które miały zostać wykonane w trakcie oględzin. Przedstawiają one bowiem wyłącznie front budynku i to z pewnej odległości. Jednocześnie, choć w notatce wskazano, że dokonano oględzin "najwyższego z pięter prowadzącego do rzekomej wieży", brak jest dokumentujących to fotografii. Z powyższych przyczyn wskazany dokument, w postaci notatki służbowej, nie mógł stanowić dowodu jednoznacznie potwierdzającego okoliczność niewykonania przez Stowarzyszenie dotowanego zadania, co stanowiło podstawę żądania zwrotu dotacji. W ocenie SKO, wystarczającym potwierdzeniem niewykonania przez Stowarzyszenie robót budowlanych nie może być także utrudnienie w ustaleniu terminu kontroli. Pomijając niemożność jednoznacznego stwierdzenia tej okoliczności z racji niezałączenia do akt pozostałej dokumentacji obrazującej przebieg czynności kontrolnych, w tym potwierdzającej kilkukrotne nieudane próby ustalenia terminu przeprowadzenia kontroli, oraz twierdzeń Odwołującego się negujących takie utrudnienia i wskazujących na odmienny przebieg zdarzeń, same ewentualne utrudnienia w uzgodnieniu terminu kontroli nie dowodzą jeszcze braku realizacji zadania. Z tożsamych przyczyn za jednoznaczny dowód niewykonania prac remontowych nie może być uznany "Ustawiczny brak kontaktowania się z D.Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - Delegaturą w J.". Zdaniem Kolegium, okoliczności tej nie potwierdza również złożone przez Beneficjenta sprawozdanie z wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Wynika bowiem z niego, że prace - choć nie w całości - zostały zrealizowane. Sformułowane w zaskarżonej decyzji żądanie organu pierwszej instancji zwrotu przyznanej dotacji podyktowane jest natomiast brakiem w ogóle wykonania zadania, a nie jego wykonaniem tylko częściowym. W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do podważenia przez organ pierwszej instancji wiarygodności dokumentów księgowych (faktur VAT i umów sprzedaży) mających dokumentować wydatkowanie środków z dotacji i realizację zadania. W spornej decyzji organ podniósł, że na fakturze VAT nr [...]za wykonanie usług remontowych nie wskazano formy zapłaty, a na załączonym do niej dowodzie KP w pozycji "Zatwierdził" figuruje podpis prezesa Stowarzyszenia, a nie - jak powinno być - wystawcy KP, tj. przedstawiciela firmy handlowo-usługowo-budowlanej. Organ zakwestionował również cztery umowy sprzedaży drewna budowlanego, wraz z protokołami zdawczo-odbiorczymi oraz dowodami KP, z uwagi na brak potwierdzenia, aby osoby wymienione w umowach prowadziły tartaki bądź były uprawnione do sprzedaży drewna, a fakt zakupu miał w ogóle miejsce. Kwestionując jednak rzeczywistość poniesionych przez Stowarzyszenie wydatków, a tym samym fakt wykonania robót remontowych, organ nie przedstawił jednocześnie jakichkolwiek dowodów na poparcie swoich twierdzeń w tej materii, chociażby w postaci protokołu z przesłuchania właściciela Firmy Handlowo-Usługowej i Budowlanej "B", która - według faktury VAT - miała wykonać remont konstrukcji wieży pałacu, lub kierownika budowy i inspektora nadzoru (którzy podpisali protokół odbioru wykonanych robót), czy też osób, od których strona skarżąca miała nabyć drewno budowlane. Organ nie podał także dowodów, na podstawie których ustalił, że strony umów sprzedaży nie prowadziły tartaków bądź nie były uprawnione do sprzedaży drewna. Tego rodzaju dowodów nie ma również w przekazanym wraz z odwołaniem materiale dowodowym. W ocenie Kolegium, w kontekście złożonego przez Stowarzyszenie sprawozdania z realizacji zadania i braku w aktach sprawy dowodów potwierdzających fikcyjność wydatkowania środków dotacji, a tym samym faktu niewykonania współfinansowanego zadania, także powołana przez organ okoliczność wystąpienia przez Beneficjenta w dniu [...]r. z wnioskiem o aneksowanie umowy dotacyjnej nie przesądza sama w sobie o braku zainicjowania i przeprowadzenia części z zaplanowanych robót. Mając na uwadze poczynione ustalenia, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, uchybiając przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie podjął w sprawie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób dostatecznie wyczerpujący całego materiału dowodowy. Załączone do akt sprawy wraz z odwołaniem dowody, z przyczyn podanych powyżej, nie pozwalają natomiast, zdaniem Kolegium, na jednoznacznie stwierdzenie, że Beneficjent dotacji - jak twierdzi organ - w ogóle nie wykonał objętego wsparciem zadania, co uzasadnia żądanie zwrotu całej kwoty dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, mające na celu jednoznaczne ustalenie, czy doszło do faktycznego wykonania dotowanego zadania. Ustalając zakres tego postępowania, organ obowiązany jest przy tym do ponownego rozpatrzenia zgłoszonych uprzednio przez Stronę, a powtórzonych w treści odwołania, wniosków dowodowych (w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa), w kontekście art. 78 k.p.a. Organ winien przy tym zadbać, aby wszystkie podejmowane czynności były przeprowadzone i udokumentowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zostały włączone do akt sprawy. Poczynione w toku postępowania dowodowego ustalenia winny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu kończącej postępowanie decyzji, która - poza uzasadnieniem faktycznym - powinna również posiadać uzasadnienie prawne, w którym zostaną powołane i wyjaśnione przepisy prawa mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ze względu na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, Kolegium - mając na uwadze zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania - nie ustosunkowało się do pozostałych zarzutów odwołania. Przedmiotową decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) sprzeczność poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą m.in. na : a) błędnym przyjęciu, iż dokonana w wąskim zakresie systemu prawa wykładania systemowa zapisów ustawy o finansach publicznych nie stoi w sprzeczności z wykładnią językową oraz funkcjonalną tychże zapisów i jednoznacznie prowadzi do przypisania w sposób wyłączny organowi jednostki samorządu terytorialnego ustawowej delegacji do stanowienia o zwrocie dotacji poprzez wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym, b) błędnym przyjęciu, iż umowa dotacyjna Nr [...] z dnia [...]r. reguluje kwestie związane z okolicznością wstrzymania robót budowlanych oraz postępowania dotującego w przypadku zawiadomienia go o potrzebie sporządzenia aneksu, c) błędnym przyjęciu, iż okoliczności sporne powstałe na tle zawartej umowy dotacyjnej, a które mogą być wyłącznie rozpoznane na drodze cywilnoprawnej pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrocie dotacji i przez to nie stanowią zagadnienia wstępnego, d) błędnym przyjęciu, że dotujący nie miał obowiązku w celu wyjaśnienia powstałych na tle wykonywania umowy dotacyjnej okoliczności spornych wystąpić z powództwem do właściwego miejscowo sądu powszechnego, e) błędnym przyjęciu, że zapisy zawartej umowy o udzielenie dotacji, stanowiące podstawę wypłaty środków jak i określające zasady i cele przyznania oraz wydatkowania i rozliczenia dotacji pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie o zwrocie dotacji, f) błędnym przyjęciu, że aneks do umowy dotacyjnej miałby dotyczyć tylko zmiany zakresu zadania a nie zmiany terminu jego zakończenia, g) pominięciu faktu, iż zmiana zakresu zadania (wykonanie robót dodatkowych) i terminu ich realizacji powstała z przyczyn niezawinionych po stronie dotowanego i jest konieczna w celu zapobieżenia stanom awarii budowlanej, h) pominięciu faktu, iż dotowany w zakresie okoliczności spornych w zakresie wykonywania umowy wystąpił z powództwem do Sądu Rejonowego dla W.-K. we W. 2) naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia administracyjnego, m.in. a) art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawach leżących w kognicji sądu powszechnego, b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej przez organ I instancji wobec istnienia przesłanek do umorzenia postępowania pierwszej instancji, c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz nie ustosunkowanie się w decyzji do rzeczywistej treści wszystkich twierdzeń strony postępowania i nie podanie przyczyn z powodu których argumentom strony jak również przedłożonej przez organizację dokumentacji odmówiono wiarygodności, d) art. 6 k.p.a. poprzez m.in. brak odpowiedniej wykładni przepisów prawa oraz wadliwe ich zastosowania bądź brak zastosowania, e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji administracyjnej, f) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, g) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zastosowania, pomimo, że rozpatrzenie merytoryczne sprawy zwrotu dotacji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, h) art. 123 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania w toku rozpoznania sprawy, pomimo istnienia przesłanek do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, i) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania, pomimo istnienia przesłanek do wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, j) art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji wydano decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, k) art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak rozważenia zastosowania w toku rozpoznania sprawy (pomimo istnienia ku temu przesłanek) instytucji wszczęcia przez organ wyższego postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 3) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz brak zastosowania, a to: a) art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez rażące naruszenie zasady praworządności i zakazu domniemania kompetencji, obowiązujących w polskim porządku prawnym, b) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. poprzez zastosowanie w sprawie zwrotu dotacji zapisów ustawy o finansach publicznych, gdy tymczasem właściwa do orzekania w przedmiocie wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem jest droga postępowania cywilnego, c) art. 5 i 84 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. 1964 Nr 16 poz. 93 ze zm.) poprzez brak zastosowania i w konsekwencji tego uznanie, że czynność Województwa D. polegająca m.in. na złożeniu oświadczenia z dnia [...] r nr [...],[...]o natychmiastowym rozwiązaniu umowy z dnia [...]r., nr [...]korzysta z ochrony prawnej d) postanowień umowy dotacyjnej nr [...]z dnia [...]r., poprzez brak zastosowania bądź błędną wykładnię zapisów umowy a to m.in.: § 8 ust. 4 lit. bici ust. 6, § 9, § 10 ust. 1 lit.a-d, § 15, § 18 i 19. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa D.z dnia [...]r. ([...]) w sprawie zwrotu dotacji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I i II, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. w części tj. w zakresie w jakim przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem zbadania przez organ odwoławczy istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, albo - uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. w części tj. w zakresie w jakim przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem zawieszenia przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego na skutek zaistnienia prejudykatu w sprawie, - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawione zostały argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...]r. Stowarzyszenie podtrzymało wszystkie stwierdzenia, wyjaśnienia i uwagi podnoszone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I i II instancji w przedmiocie zwrotu całości dotacji celowej, jak również zarzuty i argumentację, oraz wnioski powołane w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stanowiska w piśmie z dnia [...]r. strona wskazała przede wszystkim, że organ II instancji zaniechał wskazania czytelnych (dających się zidentyfikować i jednoznacznie ocenić) argumentów, w szczególności w części dotyczącej obrazy przepisów postępowania administracyjnego oraz rzeczowego umotywowania istotnych dla rozstrzygnięcia też zaskarżonego orzeczenia takich jak np. że istniały podstawy prawne do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie dotacji z uwzględnieniem cywilnoprawnego charakteru sprawy, a brak delegacji w ustawie o finansach publicznych dla organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje braku kompetencji wydania tego rodzaju decyzji, co miałoby ostatecznie przesądzać o konieczności rozstrzygania kwestii zasadności zwrotu dotacji przed sądem powszechnym. Zdaniem strony skarżącej niewątpliwie okoliczność ta determinuje dalszy tok postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że decyzję, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy co do meritum i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a, czyli przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA w L. z dnia [...]r., sygn. akt I SA/Lu 860/99, niepubl.). Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym kontrola legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy zachodziły podstawy faktyczne lub prawne do zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podnieść należy, że konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części może zachodzić zarówno w przypadku, gdy postępowanie dowodowe nie było wcale prowadzone z uwagi na fakt, iż organ nie wiedział lub nie widział potrzeby wyjaśniania danej okoliczności, jak również w przypadku, gdy dowody zostały w sprawie przeprowadzone, ale z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy bowiem w sprawie nie doszło jeszcze do wydania ostatecznej decyzji merytorycznej. Na marginesie należy zauważyć, że zapatrywania prawne organu odwoławczego; a wiec m.in. wykładania prawa, oraz ocena prawna konkretnych zdarzeń - dokonane przez organ II instancji w ramach uzasadnienia decyzji ksasatoryjnej nie są bezwzględnie wiążące dla organu I instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy (por. podobnie wyrok WSA we W. z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Rz 1282/13, - wyrok WSA w G. z dnia [...]r. sygn. II SA/Gd 491/10 – wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ II instancji zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki opisane w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem oceny organu odwoławczego była decyzja, którą Marszałek Województwa D.orzekł o obowiązku zwrotu przez "A" z siedzibą w B. dotacji celowej w kwocie [...]zł. Kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy strona skarżąca przeprowadziła prace remontowe Pałacu B.. Prawidłowo Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie koniecznych ustaleń w ramach postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało przeprowadzone bowiem z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W szczególności należy podkreślić, że – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga jednoznacznego, dokładnego i rzetelnego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu jej nienależnie, w nadmiernej wysokości, bądź wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została tak zakwalifikowana. Z uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia musi wyraźnie wynikać, na jakiej podstawie organ domaga się od beneficjenta zwrotu dotacji bądź jej części i jak została określona kwota do zwrotu. Poczynione w tym zakresie ustalenia muszą znajdować ponadto odzwierciedlenie w materiale zgromadzonym w toku postępowania dowodowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności faktycznych stanowiących uzasadnienie dla stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i żądania na tej podstawie jej zwrotu do budżetu Dotującego. Swoje stanowisko organ oparł przede wszystkim na ustaleniach z czynności kontrolnych podjętych wobec Stowarzyszenia, a mianowicie na wizji lokalnej oraz oględzinach obiektu zabytkowego, mających świadczyć o nieprowadzeniu prac remontowych. Powołał się również w tym kontekście na utrudnienia ustalenia terminu kontroli oraz niedostarczenie przez stronę skarżącą dokumentów, o które zwrócili się kontrolujący. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jedynym dowodem dokumentującym przebieg postępowania kontrolnego jest sporządzona w dniu [...]r. notatka służbowa wraz z sześcioma zdjęciami przedstawiającymi front Pałacu B.. Pomijając fakt, że do akt sprawy została załączona wyłącznie niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia tej notatki, jej treść, w tym załączone fotografie, nie pozwalają - jak słusznie zauważyło Kolegium – na jednoznaczne ustalenie okoliczności niewykonania dotowanego zadania. Kontrolujący wskazali, że na terenie Pałacu nie odbywają się żadne prace remontowe, a rusztowania okalające budynek, jak i tablice informacyjne, stoją już od wielu lat, powołując się w tej materii na informacje uzyskane w trakcie rozmów z mieszkańcami. Brak jednocześnie podania, z imienia i nazwiska, jaka konkretnie osoba (bądź osoby) złożyła tego rodzaju zeznanie. Załączone natomiast do notatki służbowej zdjęcia przedstawiają wyłącznie front budynku i to z pewnej odległości. Jednocześnie, brak jest fotografii dokumentujących oględziny "najwyższego z pięter prowadzącego do rzekomej wieży". Przy czym zarówno oględziny, jak i wizja lokalna Pałacu zostały przeprowadzone z naruszeniem wymogów proceduralnych dla tego typu czynności dowodowych. Przede wszystkim czynności te nie zostały udokumentowane w protokole podpisanym przez osoby w nich uczestniczące. Ponadto, Stowarzyszenie nie zostało poinformowane o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oględzin. Słuszne są również zastrzeżenia organu odwoławczego co do dysponowania przez kontrolujących odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą na formułowanie jednoznacznych wniosków, iż: "(...) żadne prace nie zostały wykonane", "(...) rusztowania są bardzo stare (...) na pierwszy rzut oka widać, że nie można by się po nich poruszać", "(...) że nikt od dawna po nich nie chodził i nie prowadził żadnych prac". Takie ustalenia wymagają niewątpliwie wiedzy fachowej oraz porównania obecnego stanu obiektu z tym sprzed planowanym robót współfinansowanych z dotacji. Tym bardziej, że ze złożonego przez stronę skarżącą sprawozdania wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wynikało, że prace - choć nie w całości - zostały jednak zrealizowane. Sformułowane w decyzji żądanie organu pierwszej instancji zwrotu przyznanej dotacji podyktowane jest natomiast brakiem w ogóle wykonania zadania, a nie jego wykonaniem tylko częściowym. Prawidłowo SKO uznało także, że stwierdzone przez organ I instancji utrudnienia w ustaleniu terminu kontroli nie dowodzą także braku realizacji zadania. Z tożsamych przyczyn za jednoznaczny dowód niewykonania prac remontowych nie może być uznany "Ustawiczny brak kontaktowania się z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - Delegaturą w J.". W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził również wystarczającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność wiarygodności dokumentów księgowych (faktur VAT i umów sprzedaży drewna budowlanego) mających dokumentować wydatkowanie środków z dotacji i realizację zadania, w tym nie przeprowadził dowodu z przesłuchania A.M., właściciela Firmy Handlowo-Usługowej i Budowlanej "B", która - według faktury VAT - miała wykonać remont konstrukcji wieży pałacu, ani kierownika budowy J. W., ani inspektora nadzoru R. D. (którzy podpisali protokół odbioru wykonanych robót), czy osób, od których strona skarżąca miała nabyć drewno budowlane. Organ nie podał także dowodów, na podstawie których ustalił, że strony umów sprzedaży nie prowadziły tartaków bądź nie były uprawnione do sprzedaży drewna. Sąd podziela w całości stanowisko organu, że w kontekście złożonego przez stronę skarżącą sprawozdania z realizacji zadania i braku w aktach sprawy dowodów potwierdzających fikcyjność wydatkowania środków dotacji, a tym samym faktu niewykonania współfinansowanego zadania, także powołana przez organ okoliczność wystąpienia przez Stowarzyszenie w dniu [...]r. z wnioskiem o aneksowanie umowy dotacyjnej nie przesądza sama w sobie o braku zainicjowania i przeprowadzenia części z zaplanowanych robót. Prawidłowo także Kolegium uznało, iż decyzja organu I instancji pozbawiona jest uzasadnienia prawnego, czym narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ winien był wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie zaś powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów. W reasumpcji oceniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić trzeba, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny i wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium w sposób wnikliwy i dokładny wyjaśniło, na czym polegają uchybienia, które nie pozwalają jego zdaniem na jednoznaczne ustalenie, czy doszło do faktycznego wykonania dotowanego zadania. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana po szczegółowym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, tj. dziennika budowy oraz opinii technicznej z dnia [...]r. Organ wskazał także na konieczność ponownego rozpatrzenia zgłoszonych uprzednio przez stronę skarżącą, a powtórzonych w treści odwołania, wniosków dowodowych (w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa), w kontekście art. 78 k.p.a. Organ I instancji winien przy tym zadbać, aby wszystkie podejmowane czynności były przeprowadzone i udokumentowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zostały włączone do akt sprawy. Wskazane powyżej uchybienia obligowały – zdaniem Sądu – organ odwoławczy do uchylenia o zwrocie w całości dotacji celowej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Wprawdzie Kolegium przed wydaniem decyzji nie poinformowało Stowarzyszenie o możliwości wypowiedzenia się i uzupełnienia zebranego w sprawie materiału i, dowodowego, to jednak zarzut ten może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona skarżąca nie wskazała natomiast konkretnych dowodów, których przeprowadzenie mogłoby mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi, należy wskazać, że z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji Sąd badał jedynie zasadność zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Ocena dokonana przez Sąd ograniczona była zatem - w tej konkretnej sprawie - do procedury administracyjnej, nie zaś kwestii merytorycznych. Zarzuty te będą mogły zostać podniesione przez stronę skarżącą przy prowadzeniu przez organ I instancji stosownego postępowania dowodowego i przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Z powyższych powodów zaskarżona decyzja SKO uchylająca wadliwą decyzję organu I instancji była zgodna z prawem, co czyniło koniecznym oddalenie skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.