III SA/Wr 1387/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej także SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy A. M. (dalej: skarżący, strona) zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii B i C. Wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w Z. w sprawie sygn. akt [...] orzekł w sprawie oskarżonego A. M. o kierowanie motorowerem w stanie nietrzeźwości m.in. zakaz prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych określonego rodzaju to jest motocykli i motorowerów na okres 3 lat. Orzeczenie to uprawomocniło się z dniem [...] r. i zostało przekazane do organu pierwszej instancji w dniu [...] r. W dniu [...] r. została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii [...] do dnia [...] r. W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy w zakresie kategorii B i C. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Starosta Z. odmówił zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii B i C. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm. ) poprzez odmowę zwrotu prawa jazdy kategorii C w sytuacji, gdy negatywna przesłanka do zwrotu zatrzymanych uprawnień do prowadzenia pojazdów, wskazana w tym przepisie, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii AM, A1, A2 lub A dotyczy tylko prawa jazdy kategorii B1 lub B, nie zaś kategorii C. W odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie, mimo rażącej sprzeczności z nomami konstytucyjnymi – art. 2 i 10 Konstytucji RP, wyrażającej się ingerencją władzy ustawodawczej w judykat władzy sądowniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej także: u.k.p., ustawa) w brzmieniu obowiązującym na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 26 czerwca 2014 r., z uwagi na fakt, iż orzeczenie Sądu powszechnego zapadło w roku 2015. Powołując się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazywało, że decyzja o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w kat. C, C+E nie stanowi ingerencji organów administracji publicznej w zakres środka karnego orzeczonego wyrokiem wydanym w sprawie karnej, ale jest konsekwencją orzeczonego prawomocnym wyrokiem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w kat. B, B+E. Powiązanie funkcjonalne orzeczonej sankcji w wyroku, w którym skarżący został uznany za winnego zarzucanego mu czynu określonego przepisem art. 178a §1 k.k. z zastosowaniem przez organ art. 12 ust 2 pkt 2 i 3 u.o.k.p. nie powoduje nałożenia na skarżącego dalszej sankcji karnej za przypisane mu naruszenie przepisów kodeksu karnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie w zakresie prawa administracyjnego o uprawnieniach do prowadzenia pojazdów. W znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Ponadto celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Brak jest zatem podstaw do akcentowania w tej sytuacji jako wyłącznego orzeczenia Sądu karnego, gdyż nie orzeka on w zakresie stosowania przepisów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów dowołania SKO argumentowało, że niezrozumiałe byłoby przyjęcie, że założeniem racjonalnego ustawodawcy było takie ukształtowanie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, aby kierowca w okresie zakazu prowadzenia pojazdów obejmującego prawo jazdy kategorii B mógł prowadzić pojazd ciężarowy z przyczepą. Takim ewentualnym zachowaniom kierowcy w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych służy przepis prawny będących podstawą rozstrzygnięcia, któremu należy przypisać działanie prewencyjne, eliminujące ewentualne negatywne zachowania kierowców na drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponawiając zarzuty sformułowane w odwołaniu. W skardze sformułowano także zarzut naruszenia art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm. ) – dalej: K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postepowania dowodowego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w związku z zaniechaniem ustaleni, czy orzeczony wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych rozciąga się także na inne, niż wymienione w tym wyroku pojazdy. Zarzucono oparcie decyzji na ustaleniach dowolnych, powielenie ustaleń organu I instancji oraz zinterpretowanie wszystkich wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. , zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko takiej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie skład orzekający Sądu uznał, że Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627). Zgodnie z powołanymi przepisami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 ustawy). W poprzednim brzmieniu art. 12 ust. 2 stanowił jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o jego zwrot. Nowelizacja , która weszła w życie z dniem 25 października 2014 r. , miała na celu doprecyzowanie wątpliwości, jakie pojawiły się na tle stosowania tego przepisu i w związku z tym dookreśliła, że zakaz, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości. Wobec skarżącego został prawomocnym wyrokiem sądu orzeczony zakaz prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, tj. motocykli oraz motorowerów na okres trzech lat – w związku z uznaniem go winnym popełnienia czynu z art. 178a§1 kk, tj. kierowania motorowerem w stanie nietrzeźwości z wynikiem badania 0,35 mg/l alkoholu etylowego w wydychanym powietrzu. W świetle brzmienia art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami skutki orzeczenia sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii zostały przez ustawodawcę rozszerzone w ten sposób, że orzeczenie zakazu przez sąd powszechny w zakresie wskazanym w wyroku pociąga za sobą także skutki w obszarze prawa administracyjnego, wyrażające się w ograniczeniu możliwości wydania lub zwrotu prawa jazdy lub przywrócenia uprawnienia także w zakresie innych kategorii, niż objęte zakazem w wyroku karnym, a które zostały wymienione w art. 12 ust. 1 pkt 2. W kwestii oceny dopuszczalności rozszerzenia w ten sposób skutków wyroku karnego w drodze regulacji administracyjnoprawnych Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2015r., I OSK 888/14, co do tego, że jakkolwiek odmowa wydania dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, to decyzja (na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierowaniu pojazdami) nie jest wydawana w wykonaniu wyroku karnego, nie można więc przyjąć, że odmowa wydania prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy też już wcześniej posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się przy tym uwagę na wykładnię celowościową art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierowaniu pojazdami wskazując, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Taką osobą jest niewątpliwie osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości. Nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, mogła w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości. Zamierzenie to realizuje przyjęte w art. 12 ust. 2 u.k.p. rozwiązanie o rozszerzeniu skutków orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, na kategorie prawa jazdy nie objęte zakazem, w okresie obowiązywania zakazu. Skutek administracyjny nie wyraża się przy tym w utracie posiadanych już uprawnień w zakresie szerszym, niż wynikający z zakazu, ale w czasowym (w okresie obowiązywania zakazu orzeczonego przez sąd) zawieszeniu możliwości ich pozyskania lub wykonywania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ nie ma swobody przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p., ale w razie orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdu danej kategorii, jest zobowiązany odmówić mu także zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych tym zakazem, ale wskazanych w ustawie o kierujących pojazdami. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że zarówno realizacja konstytucyjnej zasady państwa prawa, jak i wyrażonej w art. 6 K.p.a, zasady legalności wymagają, by organy administracji działały na podstawie przepisów prawa. Rację ma natomiast skarżący, że z brzmienia 12 ust. 2 u.k.p. nie wynika bezpośrednio, by orzeczenie przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A pociągało za sobą konsekwencje w postaci zakazu wydania, zwrotu lub przywrócenia uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii C. Tego typu zależność została bowiem wprowadzona tylko w odniesieniu do kategorii B. Regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 u.k.p. niewątpliwie przy tym mają charakter dodatkowych restrykcji w postaci ograniczenia możliwości pozyskania lub korzystania z posiadanych już przez stronę uprawnień do prowadzenia określonego rodzaju pojazdów. Zdaniem Sądu za niedopuszczalne należy uznać orzekanie w drodze decyzji administracyjnych o dodatkowych ograniczeniach uprawnień skarżącego, w zakresie wykraczającym poza wyraźnie wskazany w ustawie. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. określa w sposób szczegółowy i precyzyjny jak orzeczenie o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii przekłada się na konieczność odmowy m.in. zwrotu posiadanego prawa jazdy innej kategorii. W przypadku zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A ustawa wprowadza ograniczenia jedynie w ubieganiu się o zwrot, wydanie lub przywrócenie uprawnienia w zakresie kategorii B1 lub B. Tym samym odmowa wydania skarżącemu prawa jazdy tej kategorii znajdowała oparcie w przepisach prawa. Podobnego skutku nie przewidział jednak ustawodawca w stosunku m.in. do osoby ubiegającej się o zwrot posiadanego prawa jazdy w zakresie kategorii C. Nie jest prawidłowa argumentacja SKO, przytoczona w zaskarżonej decyzji (str. 6), iż niezrozumiałe byłoby przyjęcie, że "założeniem racjonalnego ustawodawcy było takie ukształtowanie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, aby kierowca w okresie zakazu prowadzenia pojazdu obejmującego prawo jazdy kategorii B, mógł prowadzić pojazd ciężarowy z przyczepą. Argument powyższy nie przystaje do realiów rozpoznawanej sprawy, bowiem wobec skarżącego nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, ale kategorii A tj. motocykli i motorowerów. Nie da się również, zdaniem Sądu, wyprowadzić konsekwencji w postaci braku możliwości zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów kategorii A na podstawie wykładni celowościowej, do której odwołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Po pierwsze bowiem Sąd stoi na stanowisku, że w drodze tego rodzaju wykładni nie można w sposób rozszerzający interpretować przepisu prawa administracyjnego wprowadzającego sankcje lub ograniczenia uprawnień. Ponadto, jakkolwiek trafnie zauważa organ – powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych – że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji, to trzeba mieć na uwadze, że odniesienie powyższej tezy do brzmienia art. 12 ust. 2 u.k.p. prowadzi raczej do wniosku, iż ustawodawca świadomie, właśnie z uwagi na spowodowany przez kierowcę stopień zagrożenia bezpieczeństwa na drodze, zróżnicował skutki administracyjnoprawne w zależności od rodzaju kategorii prawa jazdy, w zakresie którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rodzaj orzeczonego zakazu także bowiem, przynajmniej w pewnym stopniu, odzwierciedla stopień zagrożenia, jakie dla bezpieczeństwa w komunikacji może stanowić dany kierowca. Nie można tracić z oczu, że orzekając o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych na podstawie art. 178a k.k. Sąd karny bierze pod uwagę m.in. właśnie stopień spowodowanego niebezpieczeństwa w ruchu drogowym i w zależności od całości okoliczności sprawy (w tym także oceny dotychczasowego przestrzegania przez oskarżonego porządku prawnego, warunków w jakich doszło do popełnienia czynu zabronionego, długoterminowych konsekwencji orzeczenia zakazu) orzeka o zastosowaniu wobec oskarżonego zakazu prowadzenia wszystkich lub tylko wybranych kategorii pojazdów. Zakaz orzeczony wobec skarżącego był środkiem o stosunkowo niewielkiej dolegliwości, co prowadzi do wniosku, że sąd karny nie dopatrzył się spowodowania znaczącego zagrożenia w ruchu lądowym przez skarżącego, który prowadził motorower mając 0.35 mg/l alkoholu etylowego w wydychanym powietrzu. W świetle natomiast art. 12 ust. 2 u.k.p. orzeczenie wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów ograniczającego się tylko do kategorii A, nie pociąga za sobą konsekwencji w zakresie kategorii C, a więc tej, która w znacznej części przypadków może warunkować lub znacząco wpływać na wykonywanie przez stronę czynności zarobkowych. Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy, odmawiając skarżącemu zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii C, dokonały niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. a konsekwencji błędnie ten przepis zastosowały, wychodząc poza zakres jego normowania. To zaś spowodowało konieczność uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Orzekając w sprawie ponownie organy będą zobowiązane uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku.