III SA/Wr 140/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. N. na akt Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w G. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Przedmiotem skargi jest opinia Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2019 r. (l.dz.[...]), wydana na podstawie art. 19 pkt 5 oraz art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 283 ze zm., dalej: ustawa o materiałach wybuchowych), na wniosek skarżącego L. N. (dalej: skarżący, opiniowany, strona). Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Policji w G. o wydanie opinii dotyczącej jego osoby w trybie przepisów ustawy o materiałach wybuchowych. Wskazał, że był górnikiem strzałowym, z czym wiąże się dostęp do materiałów wybuchowych w ramach obowiązków służbowych. Ze sporządzonego wywiadu o osobie z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy ustalono, że posiada opinię pozytywną, przestrzega zasad współżycia sąsiedzkiego i społecznego. Nie stwierdzono aby utrzymywał kontakty z osobami będącymi w zainteresowaniu Policji. Nie odnotowano interwencji w miejscu zamieszkania wymienionego. Zatrzymywany do wytrzeźwienia w Izbie Wytrzeźwień w 2014 i 2016 r. Na podstawie informacji z systemu informatycznego Policji ustalono, że wnioskodawca był notowany z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600, dalej: k.k.). Działając na podstawie art. 19 pkt 5 i art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy o materiałach wybuchowych, Komendant Powiatowy Policji w G. w dniu [...] marca 2019 r. wydał opinię, w której wniósł zastrzeżenia do osoby opiniowanego. W uzasadnieniu tej opinii organ powołał się na uzyskane informacje, że wobec opiniowanego w 2013 r. prowadzono postępowanie przygotowawcze [...] w którym opiniowanemu przedstawiono zarzut z art. 178a § 1 k.k. (wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...] uznano opiniowanego winnym zarzucanego mu przestępstwa i postępowanie karne wobec oskarżonego warunkowo umorzono na okres próby dwóch lat. Jednocześnie zastosowano środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat). W latach 2014 wobec opiniowanego odnotowano interwencję Policji, która zakończyła się umieszczeniem w Izbie Wytrzeźwień. W 2016 w stosunku do opiniowanego przeprowadzone były trzy interwencje, po jednej z nich został odwieziony do Izby Wytrzeźwień w G. Zdaniem organu osoba pracując przy materiałach wybuchowych, która dopuściła się umyślnego wykroczenia drogowego, które to wykroczenie mogło grozić utratą życia lub zdrowia osób postronnych sama zaświadczyła swoim zachowaniem, że nie spełnia norm moralnych panujących w środowisku zawodowym czy też zamieszkania. Powyższe okoliczności wskazywały, zdaniem organu, na naganną opinię osoby opiniowanej, wobec czego organ wniósł zastrzeżenia co do tej osoby. Wnosząc skargę na tę opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazał na nierzetelną ocenę zebranego w jego sprawie materiału dowodowego. Zdaniem strony, w sprawie nie było podstaw do wydania negatywnej opinii o skarżącym, bowiem organ oparł się tylko i wyłącznie na informacjach zawartych w policyjnych bazach danych. Dodatkowo skarżący podniósł, że od 2000 r. był zatrudniony w "A" S.A. na stanowisku górnik strzałowy. Obowiązki te wykonywał do dnia [...] marca 2018 r. kiedy otrzymał pierwszą negatywną opinię, która uzasadniona była trzykrotnymi w latach 2014-2016 interwencjami w ówczesnym miejscu zamieszkania i umieszczeniem dwukrotnie w Izbie Wytrzeźwień. Interwencje były spowodowane skomplikowaną sytuacja rodzinną i materialną. Zgodził się z wcześniejszą opinią. Jednak nie zgadza się z zaskarżoną opinią, gdyż od popełnionego przez niego przestępstwa, na które powołuje się Komendant Powiatowy Policji w G. upłynęło już ponad pięć lat i poniósł za to karę. Zdaniem skarżącego w sprawie nie rozważono wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, albowiem organ nie podał w opinii okresu za jaki analizował zachowanie opiniowanego i czy popełniony czyn będzie powodem do wystawienia mu opinii negatywnych w następnych latach. Zaskarżona opinia nie uwzględnia wyników wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżący posiada pozytywną opinię w miejscu zamieszkania, oraz że obecnie nie odnotowano żadnych interwencji policyjnych związanych z jego osobą. Skarżący odwołał się również do poprzednich opinii wydanych w trybie przepisów ustawy o materiałach wybuchowych, tj. opinii z 6 marca 2015 r., 9 marca 2012 r., 8 marca 2006 r. podkreślając, że w miejscu pracy ma nienaganną opinię. W odpowiedzi na skargę, Komendant Powiatowy Policji w G. wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Zwrócił uwagę, że wymóg posiadania nienagannej opinii należy rozumieć bardziej rygorystycznie aniżeli posiadanie opinii pozytywnej. Wyraził pogląd, że w pojęciu nienagannej opinii zawiera się przesłanka zagwarantowania przez daną osobę pełni zaufania publicznego. W ocenie organu, fakt prowadzenia przez skarżącego pojazdu mechanicznego pod wpływem alkoholu takiej gwarancji nie daje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także, prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podstawą wyeliminowania aktu z obrotu prawnego jest m.in. stwierdzenie, że akt ten narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść orzeczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 438/19, CBOSA). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest opinia Komendanta Powiatowego Policji w G. z [...] marca 2019 r wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 152/18 (CBOSA), że opinia wydawana na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych, jako akt kwalifikacyjny, bez którego podmiot wnioskujący o taką opinię nie uzyska możliwości dostępu do materiałów wybuchowych, podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 83/15 (CBOSA). Przechodząc do istoty sporu należy przypomnieć, że skarżący był górnikiem strzałowym, posiadającym dostęp do materiałów wybuchowych. Stosownie do art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy wystąpił on do właściwego komendanta Policji o wydanie opinii w trybie art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych. W objętej zarzutami skargi opinii z dnia [...] marca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w G. wniósł zastrzeżenia do osoby opiniowanego. Oceniając nagannie skarżącego organ wyjaśnił, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...] uznano opiniowanego winnym zarzucanego mu przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. i postępowanie karne wobec oskarżonego warunkowo umorzono na okres próby dwóch lat. W latach 2014 – 2016 wobec opiniowanego odnotowano interwencje Policji, które zakończyły się dwukrotnym umieszczeniem w Izbie Wytrzeźwień. Wskazując na te wszystkie okoliczności organ wydający opinię w podsumowaniu stwierdził, że skarżący jako osoba ubiegająca się o dostęp do materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego powinna posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku prawnego. Zdaniem skarżącego, kwestionowana opinia bazuje jedynie na częściowych ustaleniach faktycznych, albowiem nie uwzględnia pozytywnej oceny przeprowadzonego na potrzeby jej wydania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, faktu, że od popełnionego przestępstwa w 2013 r. upłynęło już pięć lat, pozytywnych wcześniejszych (poza 2018 r.) opinii Policji a także, pozytywnej opinii skarżącego w miejscu pracy. W zaistniałym sporze, Sąd podziela stanowisko skargi w zakresie nierzetelnej oceny zebranego w jego sprawie materiału dowodowego, tj naruszenia przez kontrolowany akt przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienie to, jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej opinii z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że z treści art. 19a ustawy o materiałach wybuchowych wynika, że osoba mająca dostęp do materiałów wybuchowych zobowiązana jest co trzy lata przedkładać: 1) zaświadczenie albo oświadczenie o niekaralności; 2) nienaganną opinię wydaną przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji właściwego dla miejsca zamieszkania. Wprowadzając wymóg legitymowania się nienaganną opinią w rozumieniu art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych, ustawodawca nie wskazał jednocześnie kryteriów, które należałoby brać pod uwagę przy sporządzaniu takiej opinii. Odwołując się do potocznego słowa "nienaganny" należy wskazać, że oznacza ono mniej więcej tyle co – "wzorowy", "doskonały", "bez zarzutu", "nieskazitelny" (por. https://wiktionary.org.). Niewątpliwie, nienaganną opinią w rozumieniu art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych powinna wyróżniać się osoba przestrzegająca porządku prawnego, a jednocześnie, posiadająca pozytywną opinię w miejscu zamieszkania, a także, w miejscu pracy. Nienaganna opinia w rozumieniu art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych to zatem nie tylko przestrzeganie norm prawnych, ale również, i tych społecznych, czy obyczajowych. W kontekście szczególnych obostrzeń wynikających z regulacji ustawy o materiałach wybuchowych oraz biorąc pod uwagę fakt powierzenia opinii komendantowi Policji właściwemu wedle miejsca zamieszkania wnioskodawcy nie ulega kwestii, że weryfikacja nienagannej postawy osoby ubiegającej się o dostęp do materiałów wybuchowych powinna odbywać się nie tylko z punktu widzenia przestrzegania przez nią zasad porządku prawnego, ale w równym stopniu, także w odniesieniu do okoliczności związanych z codziennym funkcjonowaniem opiniowanego, a więc przede wszystkim w kontekście rodzinnym, sąsiedzkim i zawodowym opiniowanego. Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie także w tym, że ustawodawca formułując kryteria na podstawie których następuje weryfikacja osób z dostępem do materiałów wybuchowych wyraźnie odróżnia w treści art. 19a ustawy o materiałach wybuchowych dwa elementy tej weryfikacji, tj. zaświadczenie albo oświadczenie o niekaralności (art. 19a ust. 1 pkt 1 ustawy o materiałach wybuchowych) oraz opinię o której mowa w art. 19 pkt 5 ww. ustawy (art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy o materiałach wybuchowych). Opinię z art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych należy zatem postrzegać w kategorii całościowej oceny opiniowanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 93/19, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do treści kontrolowanej opinii nie ulega wątpliwości, że organ wydający tę opinię skoncentrował się jedynie na aspektach odnotowanej karalności strony, nie odnosząc się w ogóle do wyników przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Tymczasem, powinnością organu wydającego opinię była wszechstronna analiza wszystkich zebranych dowodów jakim ten organ dysponował oraz przeprowadzenie na tym tle końcowej oceny opiniowanego, z wyczerpującym uzasadnieniem stanowiska organu. Powinnością organu wydającego opinię było w szczególności wyjaśnienie stronie, dlaczego w danych okolicznościach faktycznych sprawy, pomimo korzystnych dla skarżącego wyników wywiadu środowiskowego, organ ten doszedł do przekonania, że skarżący nie zasługuje na wydanie pozytywnej opinii. Obowiązek organu w tym zakresie należy wyprowadzić z treści - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale także, z treści – art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a. Tak wszechstronnej argumentacji należałoby oczekiwać od organu w sprawie także przez wzgląd na to, że w dniu [...] marca 2015 r. skarżący otrzymał pozytywną opinią w trybie art. 19 pkt 5 ustawy o materiałach wybuchowych. Ogólną argumentację opinii, że osoba ubiegająca się o dostęp do materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego powinna posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku prawnego Sąd na tle okoliczności tej konkretnej sprawy uznaje za niewystarczającą. Opinia ta jest zatem opinia niepełną i nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. Dodatkowo należy podnieść, mając w szczególności na uwadze treść skargi, że czyniąc za wyłączną podstawę oceny skarżącego dotychczasową jego karalność organ nie przeprowadził ustaleń w zakresie tego, czy skazanie na jakie powołuje się organ uległo zatarciu, tym bardziej, że aktach sprawy znajduje się informacja z Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] lutego 2019 r., z której wynika, że skarżący nie figuruje w kartotece tego rejestru. Zważywszy na to, że wedle wyroku powołanego w uzasadnieniu opinii wnioskodawca został uznany za winnego i postepowanie karne wobec niego warunkowo umorzono na okres próby 2 lat. Wniosek taki wydaje się niewykluczony z tej przyczyny, że zgodnie z art. 76 § 1 k.k. zatarcie skazania w wypadku kary orzeczonej z warunkowym zawieszeniem jej wykonania następuje z upływem sześciu miesięcy od zakończenia okresu próby. Mając zatem na uwadze powołaną przez organ datę wydania wyroku skazującego, podstawę prawną skazania oraz treść zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego nie można wykluczyć, iż w wypadku skarżącego doszło do zatarcia skazania jeszcze przed dniem sporządzenia zaskarżonej opinii. W takich okolicznościach natomiast fakt wydania względem skarżącego wyroku skazującego za przestępstwo z art.178a § 1 k.k. w ogóle nie może być brany pod uwagę przez organ prowadzący postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 106 k.k., z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe i wykreśla się z rejestru wpis dotyczący tego skazania. W piśmiennictwie podkreśla się natomiast, że "Uznanie skazania za niebyłe oznacza przyjęcie swoistej fikcji niekaralności skazanego; ustają nie tylko prawne konsekwencje skazania, ale wręcz odrzuca się samą świadomość faktu, że do niego doszło. Sprawca, którego skazanie uległo zatarciu, jest uprawniony do pomijania faktu skazania we wszelkich składanych publicznie deklaracjach, w tym noszących charakter urzędowy." (Z. Wróbel [red.], Kodeks Karny. Część ogólna. Komentarz, SIP Lex). Oczywiście na obecnym etapie sprawy, wobec niekompletnego materiału dowodowego, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż do zatarcia skazania z 2014 r. istotnie doszło, niemniej, dołączona do akt treść zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego zdaje się przypuszczenie to potwierdzać, zaś organ zagadnienia ewentualnego zatarcia skazania nie dostrzegł, a w każdym razie nie rozważył go w kwestionowanej opinii, poprzestając na powołaniu wyroku skazującego sprzed kilku lat. W tym miejscu należy również zauważyć, że [...] marca 2015 r. skarżący uzyskał pozytywną opinię Komendanta Powiatowego Policji w G. i opinia ta wydana została już po skazaniu go wyrokiem z dnia [...] marca 2014 r. Nawet zatem zakładając, że skazanie na mocy tego orzeczenia nie uległo jeszcze (wbrew treści zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego) zatarciu, powinnością organu było wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej opinii przyczyny, dla której ów wyrok nie stanowił przeszkody dla wydania pozytywnej opinii w roku 2015, wpłynęły natomiast na niekorzystne dla skarżącego załatwienie sprawy cztery lata później. Wprawdzie w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia podniesiono dodatkowo, że w latach 2014-2016 skarżący został umieszczony dwukrotnie w Izbie Wytrzeźwień, nie wyjaśniono z jakiej przyczyny kwestia ta rzutuje na treść opinii wydanej w trybie art. 19a pkt 2 ustawy o materiałach wybuchowych. O ile więc – zdaniem organu – umieszczenie w Izbie Wytrzeźwień rzutuje na możliwość wydania opinii stwierdzającej nienaganną postawę skarżącego (czego nie można wykluczyć), kwestia ta powinna zostać należycie wyjaśniona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Reasumując, kwestionowana opinia nie odwołuje się do innych okoliczności aniżeli ogólnie pojęte zagadnienia karalności i umieszczenie w Izbie Wytrzeźwień. Pominięto tym samym całkowicie ocenę związku poruszonych zagadnień penalnych z możliwością wydania opinii pozytywnej dla skarżącego. Co więcej, Komendant Policji nie rozważył zagadnienia ewentualnego zatarcia skazania z 2014 r., co może stanowić istotne uchybienie procesowe, skoro ze skazania, które uległo zatarciu niepodobna wywodzić jakichkolwiek skutków prawnych. Ponadto, uznając odwołanie się do przestępstwa popełnionego przez skarżącego oraz umieszczenie w Izbie Wytrzeźwień za wystarczające, organ odstąpił od zgromadzenia danych na temat jego funkcjonowania w rodzinie, lokalnym środowisku i zakładzie pracy. Wreszcie nie sposób nie zauważyć, że zaskarżona opinia nie tłumaczy z jakiego powodu skazanie za przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. stanowi obecnie przeszkodę dla wydania skarżącemu nienagannej opinii podczas gdy opinia sporządzona w roku 2015 r. zagadnienie to pomijała. Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię, o czym orzekł w punkcie I wyroku. Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł składa się wpis od skargi w tej wysokości, wyznaczony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, czy dane z Krajowego Rejestru Karnego znajdującego się w aktach sprawy świadczą o zatarciu skazania za przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. z 2014 r. Ponadto, niezbędne będzie dokonanie oceny funkcjonowania skarżącego w rodzinie, środowisku lokalnym i zawodowym oraz weryfikacja stanowiska skarżącego, że w zakładzie pracy ma nienaganną opinię. Dopiero ocena całokształtu omówionych okoliczności pozwoli organowi na pełną realizację celów postępowania administracyjnego i kompleksowe załatwienie sprawy w zgodzie z kodeksową zasadą zaufania i prawdy obiektywnej.