III SA/Wr 141/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. L. – G. na akt Starosty Z. z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu docelowego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 8 marca 2020 r. (data wpływu do Sądu – 23 marca 2020 r.) skarżąca E. G. wniosła skargę na akt Starosty Zgorzeleckiego z dnia 4 listopada 2013 r., nr 10/S/2013 w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu docelowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej. Wskazał, że zaskarżony akt jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), a zatem termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni. Ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem z 6 sierpnia 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do oświadczenia, czy skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jeśli tak, to wezwano do przesłania tego wezwania, ponadto, jeżeli skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to wezwano do wskazania, czy organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie i kiedy odpowiedź została skarżącej doręczona. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik przesłał pismo skarżącej z 20 maja 2020 r. skierowane do Starosty Powiatu Zgorzeleckiego, zatytułowane jako "wniosek o udostępnienie informacji publicznej". W piśmie tym skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydaniem zaskarżonego w sprawie aktu. Pismem z dnia 29 maja 2020 r. Starosta Zgorzelecki udzielił skarżącej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek. Ponadto w odpowiedzi na zarządzenie z 6 sierpnia 2021 r. Starosta Zgorzelecki oświadczył, że skarżąca przed wniesieniem skargo do Sądu nie składała wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo z 10 sierpnia 2021 r. zatytułowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dowodem przedłożenia w Starostwie Zgorzeleckim w tej samej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie przedmiotem skargi był akt Starosty Zgorzeleckiego z 4 listopada 2013 r. zatwierdzający projekt organizacji ruchu drogowego. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g.") oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ("u.s.p."). W sprawie skarga została złożona na podstawie art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020, poz. 920 ze zm.). Kwestią wymagającą rozważenia było czy z uwagi na zmianę treści art. 52 i 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dniem 1 czerwca 2017 r. skarga wymagała uprzedniego - tzn. przed wniesieniem skargi do sądu - wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 (tj. art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 814) stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Innymi słowy skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1624/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1172/19). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest akt z 4 listopada 2013 r., a więc akt wydany przed 1 czerwca 2017 r., to skarga do sądu administracyjnego na taki akt powinna być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i powinna być wniesiona w terminie określonym w p.p.s.a. Skarżąca wnosząc skargę na akt Starosty Zgorzeleckiego nie wyczerpała warunku jej skutecznego wniesienia obejmującego złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być uznane pismo z 20 maja 2020 r. ponieważ nie dotyczy ono zaskarżonego aktu. Ponadto pismo to zostało złożone już po wniesieniu skargi do Sądu (skarga do Sądu wpłynęła 23 marca 2020 r.). Podobnie pismo z 10 sierpnia 2021 r. nie może wskazywać na wyczerpanie przez skarżącą drogi zaskarżenia spornego aktu, bowiem zostało wniesione po złożeniu skargi. Sąd stwierdził, że zarówno z akt administracyjnych jak i oświadczenia Starosty nie wynika aby skarżąca przed wniesieniem skargi na akt Starosty Zgorzeleckiego z 4 listopada 2013 r. wezwała starostę do usunięcia naruszenia prawa, którego dopatrzyła się w tym działaniu Starosty. W tej sytuacji, w celu skutecznego wniesienia skargi skarżąca powinna w pierwszej kolejności wezwać Starostę Zgorzeleckiego do usunięcia naruszenia prawa i dopiero po wyczerpaniu tego środka prawnego dopuszczalne będzie wniesienie skargi na działanie tego organu samorządowego, które stanowić będą przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. - postanowił jak w punkcie I sentencji postanowienia. Orzeczenie o kosztach oparł na art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt II sentencji postanowienia).