III SA/Wr 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § [...] we fragmencie "[...]" uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wystąpienia Gminy M. z "A" I. stwierdza nieważność paragrafu [...] zaskarżonej uchwały w części "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] r. Wojewoda D. , powołując się na przepis art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art.50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) wniósł do tut. Sądu skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...]r. w części objętej §[...] we fragmencie: "[...]", zarzucając ,iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art.67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu powyższej skargi Skarżący podniósł, iż w dniu [...]r Rada Miejska M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wystąpienia Gminy M. z "A", określając błędnie moment utraty członkostwa na dzień [...]r. z następujących względów. Skarżący przede wszystkim zarzucił, iż uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w M. wyraziła jedynie wolę Gminy M. w przedmiocie rezygnacji z członkostwa w "A" (§ 1), ale - zdaniem Skarżącego - w żaden sposób nie można było uznać, iż samo podjęcie uchwały przez organ stanowiący tej Gminy spowodowało ustanie członkostwa w "A". Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady występowania członków związku międzygminnego powinny zostać określone w statucie związku, i jednocześnie powołał się na postanowienie §35 ust. 1 i 2 statutu "A" (Dz.Urz.Woj.W. z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) zgodnie z którymi odpowiednio "Wystąpienie członka ze Związku następuje na mocy uchwały rady gminy." (§ 35 ust. 1) natomiast "Zamiar wystąpienia ze związku gmina zobowiązana jest zgłosić z rocznym wyprzedzeniem. Wystąpienie następuje z końcem roku budżetowego."(§35 ust. 2). W odniesieniu do powyższego Skarżący wskazał, iż powyższy zapis statutu określa: (a) okres wypowiedzenia członkostwa; (b) moment, w którym okres ten rozpoczyna swój bieg – zdaniem Skarżącego z dniem zgłoszenia Organowi Związku przez członka Związku zamiaru wystąpienia oraz (c) moment, w którym wypowiedzenie odnosi skutek w postaci utraty członkostwa, zatem z końcem roku budżetowego, ale nie wcześniej niż po upływie roku od dnia dokonania zawiadomienia. Wobec powyższego, Skarżący zarzucił, iż Rada Miejska M. z istotnym naruszeniem postanowień § 35 ust. 2 statutu "A" (Dz.Urz.Woj. W. z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) określiła samodzielnie moment utraty członkostwa Gminy M. w "A". Skarżący nie podzielił przy tym poglądu Rady Miejskiej M., iż przekazanie uchwały tej Rady "A" stanowiło jednocześnie zgłoszenie zamiaru wystąpienia ze "A", podnosząc, iż Rada Miejska M. nie miała podstaw prawnych do samodzielnego wprowadzenia modyfikacji zasad zmiany składu "A". W ocenie Skarżącego zaskarżony fragment § 1 spornej uchwały w części stanowiącej: "[...]", stanowi istotne naruszenie przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska przyznała, iż §1 spornej uchwały we fragmencie: " [...]" zawiera błędne wskazanie daty utraty członkostwa Gminy M. w "A" z powodu błędu maszynowego, bowiem w miejscu sformułowania: "[...]" winno się znaleźć następujące stwierdzenie: "[...]". Organ podniósł jednocześnie, że nie ma prawnych możliwości poprawy błędu maszynowego w zaskarżonej uchwale, w odróżnieniu od spraw prowadzonych na podstawie Kodeksu Postępowania Administracyjnego czy Kodeksu Postępowania Cywilnego, i dlatego skarga w tym zakresie jest zasadna. Wobec powyższego organ wskazał, iż termin realizacji treści spornej uchwały w zakresie wystąpienia Gminy M. z "A" nastąpi z dniem [...]r., a dokonane już przekazanie spornej uchwały "A" jest spełnieniem wymogu wskazanego w postanowieniu § 35 ust. 2 statutu "A" (Dz.Urz.Woj. W. z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) i należy je traktować jako zgłoszenie zamiaru wystąpienia ze Związku organu ze skutkiem od dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej u.p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą lub u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem orzekania Sądu jest uchwała Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...]r. Badając treść skargi Sąd stwierdził, że jej zarzuty odnoszą się do części uchwały objętej §[...] we fragmencie: "[...]" A zatem spór między stronami dotyczy błędnie wskazanego momentu utraty członkostwa przez Gminę M. w "A", który to moment został określony w uchwale jako dzień [...] r., co stoi w wyraźnej sprzeczności z art.67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Badając przedmiotową uchwałę Sąd przede wszystkim dążył do ustalenia czy błędnie wskazana data utraty członkostwa przez Gminę M. w "A" stanowi istotne naruszenie prawa. Jak podkreślono powyżej przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały lub jej części z prawem (art. 91 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.)). Użyte w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "sprzeczność" oznacza brak zgodności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990r. (sygn.akt SA/Gd 796/90, OSP 1991,nr 3, poz.129) wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Również w doktrynie wskazuje się, że sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (i delegacji ustawowej do wydania aktu). W takim przypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art.91 ust.1 i ust.4 ustawy o samorządzie gminnym (W. Majewicz. Glossa do wyroku NSA z dnia 27 czerwca 1991r. SA/P 1479/90 OSP 1992, Nr 9, poz.200). Drugą przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest charakter naruszenia prawa przez tą uchwałę. Zgodnie z art.91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wynika z tego, a contrario, że nie każde naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ tworzący prawo stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności ale tylko takie, które jest istotne. Rodzaje naruszenia prawa, jakie zaliczyć trzeba do istotnych (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. II SA/Wr 1459/97 OSP 1998, Nr 3, poz.79) to z kolei naruszenia wpływające na treść uchwały jak np. naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie takie wady i uchybienia uchwały będącej przedmiotem niniejszego postępowania występują. Art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że statut związku winien określać (pkt 7) zasady przystępowania i występowania członków ze związku. Statut "A" zawiera stosowne regulacje w tej materii, które są w swej wymowie jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych na tle rozpatrywanego przypadku. Muszą być respektowane, stanowią bowiem obowiązujące członków tego "A" normy prawne. Bezsprzecznym i niekwestionowanym przez stronę przeciwną jest fakt, iż §[...] spornej uchwały we fragmencie: "[...]" zawiera błędne wskazanie daty utraty członkostwa Gminy M. w "A". Jak słusznie podniósł skarżący, Rada Miejska M. z istotnym naruszeniem postanowień § 35 ust. 2 statutu "A" (Dz.Urz.Woj. W. z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) określiła samodzielnie moment utraty członkostwa Gminy M. w "A". Zgodnie bowiem z § 35 ust. 1 statutu "A" (Dz.Urz.Woj.W. z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) "Wystąpienie członka ze Związku następuje na mocy uchwały rady gminy" (§ 35 ust. 1), natomiast "Zamiar wystąpienia ze związku gmina zobowiązana jest zgłosić z rocznym wyprzedzeniem. Wystąpienie następuje z końcem roku budżetowego"( § 35 ust. 2). Sąd podziela pogląd skarżącego, iż Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...]r. wyraziła jedynie wolę Gminy M. w przedmiocie rezygnacji z członkostwa w "A" (§ 1), ale w żaden sposób nie można uznać, iż samo podjęcie uchwały przez organ stanowiący tej Gminy spowodowało ustanie członkostwa w "A". Skoro zamiar wystąpienia winien być zgłoszony z rocznym wyprzedzeniem a wystąpienie następuje z końcem roku budżetowego, oczywistym jest, że określenie jako daty wystąpienia "[...]" oznacza istotne naruszenie wskazanego przepisu statutu w związku z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy należało na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w opisanym fragmencie (pkt I wyroku). Orzeczenie jak w pkt II znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.