III SA/Wr 149/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi WojewodyD. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Ł. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Na sesji w dniu [...] r. R G Ł podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez G Ł. W D, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru zarzucił w skardze, iż: • § 3 uchwały oraz załącznik Nr 1 do uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). • § 6 uchwały został wydany z istotnym naruszeniem art. 13 pkt. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606.). Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze organ nadzoru wywodził, iż powołany w podstawie prawnej uchwały art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W świetle art. 5 ust. 5 i art. 5a ust. 3 tej samej ustawy, zakładanie i prowadzenie tego typu przedszkoli należy przy tym do zadań własnych gmin, które powinny być realizowane z jej środków. Z delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Ten ostatni przepis przewiduje z kolei, że "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Zdaniem W, opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 powinny zatem wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia dodatkowe (ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego). Można bowiem przyjąć, że nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń. Tego wymogu – jak podkreślił W- nie spełnia zaś § 3 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że: "Odpłatność rodziców (opiekunów) za korzystanie przez dziecko z opieki w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych określa się kwotą w wysokości [..] zł miesięcznie". Zgodnie z takim postanowieniem cytowanego przepisu, wszyscy rodzice (prawni opiekunowie) dziecka będą musieli ponosić taką samą opłatę, co – w ocenie organu nadzoru – narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową. Dla poparcia trafności prezentowanego stanowiska W przywołał wyrok tutejszego Sądu z dnia 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 94/06). Zdaniem strony skarżącej, ustawodawca w normie kompetencyjnej upoważnił radę gminy – w sposób nie budzący wątpliwości – do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę, a zatem określenie wysokości opłat za wyżywienie winno znaleźć się w treści samej uchwały, nie zaś we wzorcu umowy, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. Nadto strona skarżąca podniosła, że w zakresie kompetencyjnym powołanego powyżej przepisu nie mieści się upoważnienie do delegowania na dyrektora przedszkola uprawnienia do zmiany stawek opłat miesięcznych za korzystanie z posiłków. W zakresie tym nie mieści się nadto prawo do decydowania kiedy opłaty za świadczenia przekraczające podstawy programowe nie podlegają zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 3 ust. 1 wzorca do umowy). Zdaniem bowiem strony skarżącej – rodzice zobowiązani są ponosić opłatę, za te świadczenia, z których korzystają ich dzieci, a kryterium różnicowania, czy opłata jest pobierana, czy nie, powinien stanowić fakt skorzystania lub nie skorzystania przez dziecko ze świadczeń. W końcowym fragmencie skargi s. (6) organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę na wadliwość § 6 uchwały stanowiącego, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń U G i s". Zdaniem W, uchwały podejmowane przez rady gmin na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowią akty prawa miejscowego, a zatem jako takie podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. W odpowiedzi, W G Ł wniósł o oddalenie skargi w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów: - art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) stanowiącym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, - art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez błędną interpretację prowadzącą nakazującą wskazywać ustalenia opłaty za korzystanie z usług przeszkoli konkretne kwoty za konkretne świadczenia, podczas gdy delegacja ustawowa takiego wymogu nie zawiera; - art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606) poprzez przyjęcie, że zaskarżona regulacja zawiera przepisy prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy nie są one prawem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, jako wydana z rażącym naruszeniem wielu przepisów. Zdaniem składu orzekającego, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. W tej materii należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05 – niepublik.) wyraził następujące zapatrywanie: "Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606)". W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa oświatowa") przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym (NSA podzielił przy tym zapatrywanie sądu administracyjnego pierwszej instancji, który przyjął, że adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym). Z tego, że zaskarżona uchwała powinna być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego, wynikają co najmniej dwa ważkie skutki. Po pierwsze, stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej skrótowo jako "u.s.g."), nie obowiązuje w tym wypadku czasowe ograniczenie (jednoroczne), w ramach którego możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały (w sprawie chodzi wszak o uchwałę podjętą jeszcze w 2007 r.). Po drugie, akty prawa miejscowego podlegają szczegółowemu trybowi promulgacji. Wedle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie – jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), w niezmienionym (w tym zakresie) brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania spornej uchwały przez RM : "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy." Jak wynika z art. 13 pkt 2 tej samej ustawy, między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedstawionym regułom promulgacyjnym powinna zatem podlegać również uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Tymczasem w § 6 uchwały wprowadzono zapis, w myśl którego "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń U G i s." Rada przewidziała zatem, że sporny akt wchodzi w życie w dniu jego podjęcia, co jest niedopuszczalne w wypadku aktów prawa miejscowego. Nadto nie skierowano także uchwały do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowi jaskrawe naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 tej samej ustawy. Uchybienie to – samo w sobie – stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przez W aktu, w całości. Niezależnie od dopiero co opisanego naruszenia prawa, trzeba się jednak także zgodzić z pozostałymi zarzutami skargi. Organ nadzoru trafnie zakwestionował przede wszystkim zapis przyjęty w § 3 uchwały, w następującym brzmieniu: "Odpłatność rodziców (opiekunów) za korzystanie przez dziecko z opieki w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych określa się kwotą w wysokości [...] zł miesięcznie" Takie ogólnikowe ujęcie powoduje nieuchronnie przyjęcie jednej tylko, a przy tym sztywnej - stałej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego), rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Godzi się w związku z tym zwrócić uwagę, że sądy administracyjne wielokrotnie już podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. choćby uzasadnienia wyroków tutejszego Sądu z [...] ), a taki właśnie charakter – w świetle poprzednich uwag – ma bez wątpienia wysokość opłaty ustalonej w § 3 zaskarżonej uchwały. Sądy dawały też niejednokrotnie wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat (zob. zwłaszcza uzasadnienie powołanego już wcześniej wyroku WSA we Wrocławiu z [...]). Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania – w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej – odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 3 uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę w rozpoznawanym przypadku. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie (opłata stała w wysokości [...] zł) nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Nie można też wykluczyć naruszenia w ten sposób art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Granice delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 zostały z kolei przekroczone w postanowieniu § 2 zaskarżonej uchwały stanowiącym, iż "zakres usług świadczonych przez przedszkole oraz zasady dokonywania opłat określa umowa zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami). Wzór umowy stanowi załącznik do niniejszej uchwały" (przepis odsyłający do załącznika, w którym opracowany został "Wzór umowy o świadczenie usług jak również w treści samego załącznika). Należy w pełni zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że w pojęciu "ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca posłużył się w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, nie mieszczą się: ani ustalanie wzorów umów (co stanowi materię prawa cywilnego – w ramach przewidzianej tam swobody umów – nie podlegającą reglamentacji publicznoprawnej), ani też upoważnienie do dokonywania zmian opłat przez dyrektora przedszkola. Oba rozważane w tym miejscu zapisy uchwały naruszają zatem ewidentnie postanowienia § 134 i § 135 (w związku z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), ponieważ w uchwale (także takiej, która ma rangę aktu prawa miejscowego – § 143) zamieszcza się wyłącznie (podkreślenie składu orzekającego) sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym (w tym wypadku chodzi o art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej, nie można też odmówić racji organowi nadzoru, że wskazany powyżej przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowiący, że rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych upoważnia wprost jedynie radę gminy do ich ustalania. Skoro zatem ustawodawca w normie kompetencyjnej upoważnił radę gminy – w sposób nie budzący wątpliwości – do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę, to bezspornie określenie wysokości opłat za wyżywienie winno znaleźć się w treści samej uchwały, nie zaś we wzorcu umowy, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. Zgodnie bowiem z przepisem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. A zatem, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określenie zasad ich ustalania. (OZ NSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 1998 r., SA/Bk 1298/97) Bezsprzecznie zatem - co też słusznie podniósł organ nadzoru - w zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do delegowania na dyrektora przedszkola uprawnienia do zmiany stawek opłat miesięcznych za korzystanie z posiłków. W zakresie tym nie mieści się nadto prawo do decydowania kiedy opłaty za świadczenia przekraczające podstawy programowe nie podlegają zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu ( § 3 ust. 1 wzorca do umowy). Rodzice są bowiem zobowiązani do ponoszenia opłaty, za te świadczenia, z których korzystają ich dzieci, a kryterium zróżnicowania, czy opłata jest pobierana, czy nie, powinien być fakt skorzystania lub nie skorzystania przez dziecko ze świadczeń. Niemal wszystkie przedstawione uchybienia – jeśli uwzględnić ich wagę oraz rangę przepisów, z którymi zakwestionowane zapisy uchwały pozostają w jaskrawej sprzeczności – trzeba było zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, w tym także norm konstytucyjnych. Dlatego też konieczne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a ponieważ pozostałe zapisy nawiązują – bezpośrednio lub pośrednio – do wadliwych rozwiązań przyjętych przez Radę i – jako takie – stałyby się bezprzedmiotowe po usunięciu postanowień naruszających prawo, Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności całej uchwały zaskarżonej przez Wojewodę, kierując się dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (I punkt wyroku). Natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie II wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.