III SA/Wr 1491/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [....] r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.) - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego J. S. od decyzji nr [....] z dnia [....] r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. W uzasadnieniu podano, że wymieniona decyzja została wysłana listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres podany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów tj. M., ul. S. 28, [....] M.. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wskazana decyzja w dniu [....] roku została doręczona pełnoletniemu domownikowi - W. S. Uznać zatem należy, iż w niniejszej sprawie doszło do doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), natomiast termin do dokonania czynności prawnej np. termin do wniesienia odwołania od decyzji, biegnie od dnia uznania pisma za doręczone. Dalej podano, że od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego radca prawny P. J. w dniu [....] roku (data stempla pocztowego) złożył odwołanie za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Zachowanie tego ustawowego terminu jest warunkiem koniecznym skuteczności czynności prawnej, jaką jest wniesienie odwołania. Na podstawie przekazanych w przedmiotowej sprawie dokumentów organ II instancji stwierdził, iż opisaną decyzję należy uznać za skutecznie doręczoną dnia [....] roku, natomiast odwołanie zostało wniesione [....] roku, czyli po upływie terminu do wniesienia odwołania, który minął z końcem dnia [....] roku. Organ podkreślił, że termin 14 dni do wniesienia odwołania wynikający z art. 129 § 2 k.p.a., jest terminem zawitym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Bezspornym w sprawie jest fakt, że pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie po upływie terminu 14 dni określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a ponadto nie podał w odwołaniu przyczyny uchybienia, jak również nie wniósł w trybie art. 58 § 2 k.p.a. prośby o przywrócenie terminu. Niezłożenie takiego wniosku przez stronę oznacza, że zaistniały prawne przesłanki do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, przewidzianego w art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na postanowienie, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik - domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 134 k.p.a. i z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Dyrektora, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy decyzja ta, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 40 § 2 k.p.a. została doręczona jedynie stronie skarżącej, nie zaś skutecznie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi wobec czego termin do wniesienia powyższego odwołania nigdy nie rozpoczął biegu. Na poparcie skargi podniesiono, że w dniu [....] r. organ pierwszej instancji wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie administracyjne w celu ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu przyznanej mu w [....] r. renty strukturalnej. Wówczas skarżący upoważnił radcę prawnego w osobie autora skargi, do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie - zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. W dniu [....] r. organ pierwszej instancji - w konsekwencji uchylenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji z dnia [....] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - wydał decyzję nr [....] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Decyzja ta nie została jednak doręczona pełnomocnikowi, lecz jedynie skarżącemu. Strona skarżąca [....] poinformowała o tym fakcie swojego pełnomocnika, który [....] dni później (tj. [....] r.) wniósł środek zaskarżenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił pełnomocnika skarżącego - pismem doręczonym w dniu [....]r. - o przekazaniu odwołania od decyzji nr [....] do organu II instancji. Następnie, organ II instancji wezwał pełnomocnika do usunięcia braku formalnego wniesionego odwołania w postaci złożenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Brak ten został uzupełniony we wskazanym przez organ terminie. Organ odwoławczy wydał w dniu [....] r. zaskarżone postanowienie stwierdzając, na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [....] r. Dyrektor zwrócił uwagę na skutki uchybienia terminu do wniesienia odwołania i na możliwość jego przywrócenia na prośbę strony. Jak dalej argumentowano w skardze - w myśl art. 40 § 1 k.p.a. zasadą jest doręczanie pism stronie, jednak gdy ma ona ustanowionego pełnomocnika, to zgodnie z § 2 pisma doręcza się temu pełnomocnikowi i "od chwili ustanowienia pełnomocnika działa on za stronę z pełnymi konsekwencjami prawnymi, co w szczególności oznacza, że czynności procesowe dokonane przez pełnomocnika odnoszą skutek w sferze prawnej strony, a pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w danym postępowaniu administracyjnym" - komentarz do art. 32 KPA red. Wierzbowski 2016, wyd. 19/K. Wąsowski [w:] Legalis (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNCP 1994, z 5, poz. 112 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 98/11). Kontynuując wywód stwierdzono, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu [....] r. przez skarżącego i zgodnie z jego treścią radca prawny został upoważniony do reprezentowania strony "w postępowaniu administracyjnym i sądowym w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w związku z wydaniem decyzji administracyjnej nr [....] z dnia [....] r." Zakres udzielonego w dniu [....] r. pełnomocnictwa niewątpliwie obejmuje również decyzję nr [....] z dnia [....] r., która została wydana w następstwie zaskarżenia decyzji nr [....] z dnia [....] r. Decyzja organu I instancji z dnia [....] została wysłana bezpośrednio do strony. To zaś oznacza, że nie została ona prawidłowo doręczona. Niewątpliwie, organ I instancji powinien wysłać pełnomocnikowi zaskarżoną decyzję. Wówczas od momentu odebrania jej (przez pełnomocnika) zacząłby biec termin do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 988/13 podkreślił, że strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to "niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony (...)." Na marginesie zaznaczono, że nawet jeśli by przyjęto, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi w dniu [....], czyli wtedy, gdy został zawiadomiony przez skarżącego, to termin do wniesienia odwołania minąłby [....]., a zatem przed upływem ustawowych 14 dni. Przywołując orzecznictwo argumentowano, że doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych, czy to skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 181/13). Uchybienie terminowi do zaskarżenia rozstrzygnięcia należy rozumieć jako zaskarżenie go po upływie terminu. Na tle okoliczności sprawy bezsprzecznie doszło do nieprawidłowości w doręczeniu decyzji, tj. stronie zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnika. Nadto kluczową kwestią jest to, że jeśli w toku badania terminu do wniesienia odwołania pojawią się wątpliwości co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny "stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 KPA powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Brak takich wyjaśnień skutkuje naruszeniem norm art. 7 i art. 77 KPA, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowienia" (wyrok NSA z 11.5.1994 r., SA/GD 2813/93, Wspólnota 1994, Nr 39, s. 14). Skoro zatem decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi, termin do wniesienia środka zaskarżenia nie rozpoczął biegu. Doręczenie postanowienia lub decyzji stronie, która ustanowiła pełnomocnika, nie jest skuteczne, tj. nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Zaś wobec faktu, iż niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje skutków prawnych stwierdzić należy, że nie rozpoczął się bieg terminu do jej zaskarżenia. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r, sygn. akt I OSK 2688/13, z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 157/99, oraz z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1333/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2966/95; odpowiednio - postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 95/98, OSNP 1999, Nr 21, poz. 672; jak również z dnia 24 kwietnia 1997 r., III RN 19/97, OSNP 1997, Nr 21, poz. 415, akceptowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wolters Kluwer 2011, s. 362-363, uw. 4, 6; s. 753 uw. 4). Wobec powyższego, zdaniem autora skargi, zachodzi brak podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że pełnomocnictwo z dnia [....] r. było pełnomocnictwem szczegółowym, które precyzyjnie określało, że pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym dotyczącym tylko i wyłącznie wydania decyzji nr [....] z dnia [....] r. W ocenie organu zatem wysłanie bezpośrednio skarżącemu decyzji nr [....] z dnia [....] r., kończącej postępowanie w pierwszej instancji po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, nie stanowi o wadliwości jej doręczenia. Co istotne, w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [....] r. pełnomocnik doręczył organowi odrębne pełnomocnictwo z dnia [....] r. również ograniczone do postępowania administracyjnego i sądowego tym razem dotyczącego decyzji nr [....] z dnia [....] r. Gdyby nawet przyjąć argumentację skarżącego o wadliwości doręczenia decyzji z dnia [....] r. za słuszną, pełnomocnik strony wraz z odwołaniem winien wnieść prośbę o przywrócenie terminu. Zgodnie z doktryną i licznym orzecznictwem wadliwość doręczenia stanowi wprawdzie podstawę do przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej, jednakże warunkiem koniecznym jest wniesienie prośby o jakiej mowa w art. 58 k.p.a., bowiem organ w kwestii przywrócenia terminu nie może działać z urzędu. Tymczasem w odwołaniu od decyzji nr [....] złożonym dnia [....] r. pełnomocnik nie kwestionuje prawidłowości doręczenia decyzji, a jedynie merytorycznie podważa zasadność ustalenia skarżącemu kwoty do zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że uchybia ono prawu. Mocą tego postanowienia organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z powodu uznania, że decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego z dniem jej doręczenia w dniu [....] skarżącemu na podany adres, w trybie zastępczym (dorosłemu domownikowi). Według organu jej doręczenie winno było nastąpić bezpośrednio do strony postępowania a nie jej pełnomocnika, gdyż nie był on w tym postępowaniu umocowany, albowiem uprzednio złożone pełnomocnictwo w sprawie miało charakter pełnomocnictwa szczególnego, udzielonego wyłącznie do decyzji z dnia [....] r. nr [....], którą w trybie odwoławczym uchylono przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym nie obejmowało swoim zakresem kolejnego postępowania pierwszoinstancyjnego, które toczyło się później wskutek uwzględnienia przez organ drugiej instancji żądania odwołania i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [....] r. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa, istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) winna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Znajdujący się w aktach administracyjnych dokument pełnomocnictwa upoważnia do reprezentowania strony "w postępowaniu administracyjnym i sądowym w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w związku z wydaniem decyzji administracyjnej nr [....] z dnia [....] r." Wbrew jednak przekonaniu organu odwoławczego sformułowany zakres umocowania nie został tu zawężony wyłącznie do kontroli administracyjnej i sądowej decyzji z dnia [....] r., na co pozornie mogłoby wskazywać przywołanie oznaczenia tej konkretnej decyzji administracyjnej. Jakkolwiek bowiem tę decyzję wymieniono wprost, to pełnomocnictwo odnosi się do postępowania bez ograniczenia instancji, a zatem każdego, nadto udzielone zostało w "sprawie" ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej i "w związku" z wydaniem decyzji administracyjnej z dnia [....] r., co niewątpliwie należy również wiązać z przypadkiem – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – ewentualnego wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym o charakterze procesowym, tzn. uchylającym decyzję pierwszoinstancyjną i przekazaniem sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Obejmuje zatem także powtórne postępowanie w pierwszej instancji w tej sprawie, gdyż nastąpiło ono w konsekwencji skutecznego wniesienia odwołania od decyzji z dnia [....] roku, czyli "w związku" z tą decyzją i w tej samej sprawie administracyjnej – tożsamej pod względem jej wszystkich elementów podmiotowych i przedmiotowych. W ocenie Sądu nie zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia braku należytego umocowania pełnomocnika w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, tym samym przyjąć trzeba, że doręczenie decyzji pierwszej instancji nr [....] z dnia [....] r. z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika było wadliwe, a przez to nie wywołało skutku prawnego doręczenia w dacie przyjętej przez organ, wskutek czego termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu. Sąd aprobuje w całej rozciągłości pogląd szeroko reprezentowany w orzecznictwie, na który trafnie powołano się w treści skargi, że w takiej sytuacji bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczął się dopiero z datą skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Tym samym nie można uznać, że doszło do uchybienia terminu przy złożeniu przedmiotowego odwołania. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718). Prowadząc ponownie postępowanie organ przystąpi do merytorycznego rozpoznania odwołania.