III SA/Wr 153/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzio Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z/s w B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2021 r. O. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca, spółka) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Decyzją z dnia (...) stycznia 2021 r. (nr (...)) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił spółce prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 5610A od 7 września 2020 r., natomiast przed tą datą spółka prowadziła jedynie działalność oznaczoną kodem PKD 9609Z, która nie została objęta zwolnieniem z opłacania składek. Powyższe zdaniem ZUS oznacza, że w listopadzie 2019 r. spółka nie prowadziła działalności oznaczonej kodem PKD 5610A, a zatem nie mogła uzyskać w listopadzie 2020 r. przychodu z tytułu prowadzenia takiej działalności niższego o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z prowadzenia tego rodzaju działalności w listopadzie 2019 r. W konsekwencji ZUS wskazał, że nie doszło do spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących zwolnienie z opłacania składek, a zatem spółce to zwolnienie nie przysługuje. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) stycznia 2021 r. strona wskazała, ze od początku działalności zajmuje się działalnością usługową związaną z wyżywieniem (kod PKD 56) i w całym roku 2019 prowadziła restaurację. Podała, że w umowie spółki jako przedmiot działalności wskazano (na pierwszym miejscu) działalność usługową związaną z wyżywieniem PKD 56. Dalej stwierdzono, że w dniu 23 stycznia 2019 r. spółka zawiadomiła Urząd Skarbowy o rozpoczęciu ewidencji obrotu fiskalnego, a następnie w dniu 31 stycznia 2019 r. zgłoszono kasę fiskalną z miejscem jej użytkowania – (...) Restauracja ul. K., m. W., gdzie prowadzona jest jedyna działalność strony – restauracja. Powyższe dokumenty (umowa spółki, zawiadomienie i zgłoszenie) zostały załączone do wniosku. Zdaniem spółki, wykazany został spadek obrotów w listopadzie 2020 r. o ponad 40% w stosunku do listopada 2019 r., w którym to restauracja była prowadzona i wszystkie generowane przychody pochodziły z usług gastronomicznych. Decyzją z dnia (...) lutego 2021 r. (nr (...)) organ utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) stycznia 2021 r. Organ powołał się na treść przepisów art. 31 zq ust. 8 i art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID. Podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) stycznia 2021 r. i wskazał, że skoro jednym z warunków zwolnienia jest wykazanie, że przychód z działalności oznaczonej odpowiednim kodem PKD uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy o co najmniej 40% od przychodu uzyskanego z listopadzie 2019 r., to oznacza to, że działalność w tym zakresie musiała być również prowadzona w 2019 r. Stwierdzono następnie, że spółka nie prowadziła w listopadzie 2019 r. działalność oznaczonej kodem PKD 5610A, więc nie mogła spełnić powyższego warunku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o jej uwzględnienie i objęcie jej możliwością zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2019 r. Strona ponownie przedstawiła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując faktyczne prowadzenie działalności w postaci restauracji i przedłożyła dokumenty celem wykazania tej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Organ odmówił stronie zwolnienia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek prowadzenia w listopadzie 2019 r. działalności gospodarczej o wymaganym ustawą kodzie PKD (w tym przypadku PKD 5610A) i że w związku z tym brak jest możliwości porównania przychodu uzyskanego z tytułu tej działalności w listopadzie 2020 r. do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zgodnie z treścią przepisu art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi w tym przepisie kodami (w tym: kodem 56.10.A), zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Jak stanowi ust. 11 powyższego artykułu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Sąd pragnie w tym miejscu przytoczyć prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie jak w art. 31 zo ust. 10 tej ustawy) sformułowanie "prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia, akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON (czy też w rejestrze KRS) kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 (podobnie ust. 10) ustawy COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. podobne wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21). Analogicznie zdaniem Sądu należy traktować sytuację, w której strona wprawdzie wykaże, zgodnie z oczekiwaniami organu, fakt prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej odpowiednim kodem PKD w dniu 30 września 2020 r. za pomocą formalnego kryterium wpisu w rejestrze REGON (czy też w KRS), lecz nie jest w stanie w ten sam formalny sposób wykazać prowadzenia działalności oznaczonej tym kodem w listopadzie 2019 r. Powyższe skutkuje tym, że w ocenie organu strona nie wykazuje spełnienia kolejnej przesłanki otrzymania zwolnienia z opłacania składek, tj. przesłanki dotyczącej porównania przychodu. Warunkiem omawianego zwolnienia jest bowiem wykazanie przez wnioskodawcę, że przychód z działalności oznaczonej odpowiednim kodem PKD uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy o co najmniej 40% od przychodu uzyskanego z listopadzie 2019 r. Słusznie konstatuje organ w niniejszej sprawie, że dla spełnienia tej przesłanki niezbędne jest wykazanie prowadzenia tego rodzaju działalności również w listopadzie 2019 r. Nie można jednak przyjąć – tak jak czyni to organ – że miałoby tu chodzić o wykazanie prowadzenia tej działalności w powyższym miesiącu wyłącznie za pomocą wpisu w rejestrze. Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON (czy też – jak w niniejszej sprawie - jaki kod PKD widnieje w KRS) ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził w danym okresie – w tym przypadku w listopadzie 2019 r. Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel jaki realizuje przepis art. 31zo ust. 10 ustawy COVID, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON (czy KRS) nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie celu jaki zamierzano osiągnąć, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji jaka działalność faktycznie była prowadzona, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których, w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń. Należy podkreślić, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do przedstawienia przez organ własnego stanowiska, w sytuacji gdy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia budzą zastrzeżenia strony. W uzasadnieniu decyzji organ powinien odnieść się do tych zastrzeżeń, a nie je pomijać. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ całkowicie pominął dowody przedstawione przez stronę celem wykazania faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej (restauracji) już w 2019 r. oraz nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.