III SA/Wr 169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. S. na postanowienie Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Ł. S. złożył - skierowany do Starosty Powiatowego w W. - wniosek o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Opisanym w sentencji niniejszego orzeczenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta W. umorzył postępowanie, z uwagi na upływ terminu przedawnienia do zwrotu nadpłaty. W postanowieniu zawarto pouczenie, że stronie służy prawo złożenia zażalenia, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, za pośrednictwem Starosty. Działając zgodnie z pouczeniem, pismem z dnia [...] lutego 2013 r., skarżący wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie za art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Artykuł 3 § 2 pkt 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. Artykuł 52 § 1 p.p.s.a. ustanawia natomiast zasadę, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Artykuł 52 § 2 p.p.s.a. określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jedynie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przed wniesieniem skargi do sądu drogi przewidzianej w powołanym wyżej przepisie, musi prowadzić do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz, T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005 str. 87 tezy 75 i 76 oraz str. 236 tezy 5 i 6). W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że skarżący nie wyczerpał przewidzianej przepisami proceduralnymi drogi instancyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że formy działania organów administracji publicznej są zróżnicowane i wyznaczane są przez odpowiednie przepisy proceduralne. Nadanie danemu działaniu przez organ określonej prawem formy, determinuje w konsekwencji właściwy tryb zaskarżenia. Badanie zgodności z prawem trybu i formy działania organu w konkretnej sprawie, tak jak i jej aspektów merytorycznych, odbywać się może tylko z zastosowaniem obowiązujących reguł procesowych a nie z ich pominięciem, czyli we właściwej procedurze weryfikacji. Wydane przez organ administracji publicznej postanowienie wchodzi do obrotu prawnego w takiej właśnie postaci. Po myśli art. 110 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ, który wydał postanowienie jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to również związanie co do przysługującego środka prawnego w celu zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji, w którym generalnie obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że od postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji służy stronie zażalenie, tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 141 K.p.a.) a właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy ( art. 127 § 2 K.p.a. w związku z 144 K.p.a). Zaskarżone postanowienie Starosty w sprawie umorzenia postępowania z wniosku skarżącego o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu wydane zostało na mocy art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postanowienie z jakichkolwiek przyczyn staje się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji takiej służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 K.p.a. w związku z 144 K.p.a). Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów K.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Kolegia są właściwe w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Kognicja samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpoznania odwołania w niniejszej sprawie wynika również z treści art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). Jak podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 (LEX nr 574290), jeżeli z odrębnych przepisów nie wynika inaczej, organem wyższego stopnia w stosunku do orzeczeń wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, na wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania, strona winna była złożyć odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., bez względu bowiem na fakt, jak rozstrzygnięcie swe oznaczył Starosta, stanowi ono w istocie decyzję, a nie postanowienie. W sprawie nie mają również zastosowania żadne przepisy szczególne, ustanawiające właściwość rzeczową organów odwoławczych w sprawach dotyczących zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Co prawda, zaskarżony akt zawierał pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, jednak wskazać należy, że o uprawnieniu do wniesienia skargi nie przesądza błędne pouczenie o dopuszczalności takiego środka (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OZ 769/11, lex nr 964736). Niemniej jednak, należy wyraźnie podkreślić, że nieprawidłowe pouczenie co do prawa odwołania, stosownie do treści art. 112 K.p.a. nie może szkodzić stronie. W niniejszej sprawie skarga – jako przedwczesna – podlegała odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a). Ponieważ jednak strona powzięła informację o prawidłowym trybie kwestionowania rozstrzygnięcia dopiero z uzasadnienia niniejszego postanowienia Sądu, przeto należy przyjąć, iż dopiero od daty doręczenia tegoż postanowienia rozpocznie swój bieg 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu, kontroli legalności działania organów administracji nie można bowiem oderwać od powinności sądu udzielania stronie pomocy procesowej (w tym przypadku chodzi o poinstruowanie skarżącego o prawidłowym trybie kwestionowania aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego), co właśnie chroni ją przed skutkami błędnych pouczeń przy wnoszeniu środka zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wobec niewyczerpania przed wniesieniem skargi wymaganego toku instancji, należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucić jako niedopuszczalną.