III SA/Wr 184/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych kosztów postępowania; W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nałożył na J. N. (zwanego w dalszej części uzasadnienia: “skarżącym"), karę pieniężną w wysokości 3.000,00 (trzy tysiące) złotych. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 3.000,00 złotych. Po rozpoznaniu odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2008 r., nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 6.000,00 złotych. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nałożył na stronę ponownie karę pieniężną w kwocie 6.000,00 złotych. Koperta zwierająca powyższą decyzję została odesłana do organu z adnotacją "odmówiono przyjęcia" oraz datą pieczęci urzędu pocztowego B.-G. – [...] listopada 2009 roku. Skarżący, pismem z dnia [...] marca 2011 r., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem opisanej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., organ wznowił ww. postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od wyżej wymienionej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu przywołał treść art. 145 § 1 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 p k.p.a. i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i trafnie ocenił, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., na które powoływała się strona tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie organu drugiej instancji, skarżący nie udowodnił braku winy, a jest to element obligatoryjny do stwierdzenia zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § pkt 4 k.p.a. stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nie można jedynie uprawdopodobnić braku winy, a należy brak winy udowodnić. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż powoływanie przez stronę wadliwe doręczenie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 roku, zostanie zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...]. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 668/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja obarczona jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji po terminie ustalonym w treści art. 129 § 2 k.p.a. z tego powodu decyzja ta po bezskutecznym upływie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania nie mogła być przedmiotem postępowania odwoławczego. W efekcie wywiedzionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn.. akt II GSK 1583/12 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu orzekając, że ze zgromadzonego w aktach materiału w sprawie wynika, że odwołanie zostało złożone w terminie, a to oznacza , że Sąd I instancji kontrolując decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. wadliwie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji wydał wyrok nie uwzględniając stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując ponownie niniejsza sprawę zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z pytaniem na jakim etapie jest postępowanie administracyjne w sprawie, nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia (decyzja z dnia [...] listopada 2011 r.) w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., sygn.. akt III SA/Wr 555/11, którym uchylono postanowienie GITD w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na tak postawione pytanie Główny Inspektor Transportu Drogowego przesłał potwierdzone za zgodność z oryginałem ostateczne postanowienie z dnia [...] sierpnia 20013 r. nr [...], w którym GITD stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. wobec braku skutecznego doręczenia tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza, że sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, traktuje się jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja obarczona jest rażącym naruszeniem prawa procesowego. Przede wszystkim należy wskazać, że tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której została uprzednio wydana decyzja ostateczna (art. 145 § 1 k.p.a.). Decyzją ostateczną jest taka decyzja administracyjna, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). W myśl przyjętych rozwiązań prawnych odwołanie nie służy od decyzji wydanych przez organ I instancji, od której nie zostało wniesione odwołanie w ustawowym terminie, a brak podstaw do przywrócenia terminu. Zgodnie bowiem z art. 127 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie natomiast do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zacytowane przepisy prowadzą do wniosku, że wydana przez organ administracji decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wywiera skutki prawne wynikające z jej rozstrzygnięcia dopiero od momentu doręczenia tej decyzji stronie. Moment doręczenia decyzji to zdarzenie prawne, od którego zaczyna biec termin do jej zaskarżenia. Mając to na uwadze należy wskazać, że istotną okolicznością dla skutecznego wprowadzenia decyzji do obiegu prawnego, a w konsekwencji uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności, jest fakt jej skutecznego doręczenia. Bezspornym jest, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], o niedopuszczalności odwołania od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Transportu Drogowego, wyraźnie powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyrokach z dnia 8 lutego oraz 22 lutego 2012 r. (sygn. akt odpowiednio III SA/Wr 578/11, III SA/Wr 555/11) przyjął, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. nakładająca na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000,00 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia nie została skutecznie doręczona stronie , tym samym nie weszła do obrotu prawnego. W tej sytuacji nie było podstawy do prowadzenia postepowania nadzwyczajnego w trybie art. 145 § 1 i nast. k.p.a. w sprawie weryfikacji decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., bowiem decyzja ta nie była skutecznie doręczona, tym samym nie weszła do obrotu prawnego i w konsekwencji nie była decyzją ostateczną. W myśl art. 145 § 1 k.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie ,jeżeli..." , oczywistym jest więc, że instytucja wznowienia postępowania odnosi się wyłącznie do weryfikacji decyzji ostatecznych. W rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania z urzędu powinno być poprzedzone czynnościami wewnętrznymi ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania, tak więc w razie ich wyniku negatywnego, organ nie wszczyna postępowania, a w razie gdy w wyniku wadliwej oceny wszczął postępowanie, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania ( zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 602-603). W niniejszej sprawie organ administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia (decyzja z dnia [...] listopada 2009 r.) i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2009r. pomimo, że decyzja nakładająca na skarżącego przedmiotową karę nie została stronie postępowania doręczona, nie mogła więc stać się decyzją ostateczną. Organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał decyzję z dnia [...] lipca 2011r. w mocy. Takim postępowaniem organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 145 § 1 k.p.a. Wydana decyzja organu odwoławczego rażąco narusza prawo i stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził jej nieważność. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd nie może odnieść się merytorycznie do oceny załatwionej przez organy administracyjne sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a