III SA/Wr 184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Kuliś, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w T. nr [...] z dnia [...] r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz.U. z 2014. r. poz. 1438, dalej jako "u.a.r.m.r."), po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej - A w W. (określanej poniżej także jako "Bank") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji przyznał T. T. (dalej jako wnioskodawca, beneficjent) płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 r. Decyzja została odebrana w dniu [...] przez córkę beneficjenta, zaś [...] płatność przelano na rachunek wnioskodawcy prowadzony przez Bank. W 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził weryfikację postępowań o przyznanie płatności, w których nastąpił zgon beneficjentów. W trakcie czynności kontrolnych ustalił między innymi, że decyzja z dnia [...] została wydana już po śmierci beneficjenta, który to zmarł w dniu [...] Organ pierwszej ustalił, że spadek po beneficjencie nabyła na mocy ustawy wprost żona zmarłego oraz dwójka jego dzieci. Pismami z dnia [...] organ pierwszej instancji zwrócił się do spadkobierców o złożenie wyjaśnień w sprawie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2009, przekazanych na rachunek bankowy zmarłego. W odpowiedzi uzyskał informację, że środki z płatności pokryły debet istniejący na rachunku beneficjenta. W związku z powyższym zwrócono się do Banku o udzielenie informacji, czy środki przekazane na rachunek beneficjenta zostały podjęte oraz o wskazanie personaliów osoby podejmującej. Bank odmówił udzielenia informacji, powołując się na tajemnicę bankową. Następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] ustalającą Bankowi kwotę do zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...], powiększonej o odsetki. Po rozpoznaniu odwołania Banku organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za prawidłową pod względem procesowym oraz materialnoprawnym. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie przytoczył treść art. 29 ust. 1 i 2 u.a.r.m.r. a następnie podniósł, że przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie kwoty do zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest kwestia, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków wymienionych w art. 29 u.a.r.m.r. Jak wskazał, nienależne pobranie takich środków ma miejsce wówczas, gdy środki finansowe zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej wydanej wobec osoby zmarłej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie zostaną pobrane przez podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Zaznaczył przy tym, że środki publiczne za 2009 r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej pochodziły z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, to jest ze środków o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.a.r.m.r. Z art. 29 wspomnianej ustawy wynika również, w ocenie organu odwoławczego, obowiązek po stronie organu pierwszej instancji do ustalenia, czy Bank pobrał kwotę płatności przekazanej na rachunek zmarłego beneficjenta. Stwierdził, że art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. znajduje zastosowanie do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma zatem obowiązek dochodzić zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawnionej, przez którą należy rozumieć każdego, kto podejmie środki wypłacone przez Agencję. Krąg podmiotów, wyznaczony jest przez sformułowanie "pobranych środków", zawarty w art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. Zdaniem organu odwoławczego należy przez to sformułowanie rozumieć rzeczywiste pobranie środków z rachunku bankowego. Tym samym do kręgu podmiotów nieuprawnionych należy zaliczyć również Bank, który to dokonał faktycznego podjęcia środków z rachunku bankowego zmarłego beneficjenta, zaliczając kwotę płatności na poczet swoich wymagalnych wierzytelności, przysługujących mu wobec zmarłego. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, płatność nienależna to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianymi dla danej płatności. Ponieważ nie jest ona zdefiniowana ustawowo, jej znaczenia należy doszukiwać się w ustaleniu warunków do płatności należnej. Uchybienie tym warunkom oznacza każdorazowo nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy. Według organu odwoławczego uchybienie takie miało miejsce w niniejszej sprawie, mianowicie kwota płatności bezpośrednich została przekazana na rachunek bankowy beneficjenta już po jego śmierci, na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, która nie mogła wywołać skutków prawnych z uwagi na niemożność jej doręczenia adresatowi. Organ odwoławczy powołując się na art. 104 § 1 i 2, art. 109 § 1 w z. z art. 14 § 2 oraz art. 110 k.p.a. stwierdził, że decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na jej wydanie wobec osoby zmarłej, uznać należy za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne nie może bowiem toczyć się bez strony. Osoba zmarła nie może być stroną postępowania, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawo do płatności w ogóle nie powstało. Zmarły nie stał się bowiem beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana więc przez organ na konto zmarłego beneficjenta kwota pieniężna nie była płatnością zrealizowana w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. Stanowiła natomiast wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej. Jak następnie podniósł organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie był związany własnym rozstrzygnięciem w sprawie przekazania płatności zmarłemu beneficjentowi. To zaś oznacza, że przekazanie środków nastąpiło na rachunek zmarłego bez podstawy prawnej, zatem kwota rozliczona przez Bank na poczet debetu widniejącego na rachunku bankowym zmarłego została pobrana nienależnie. Bank powinien wobec tego zwrócić wypłaconą kwotę. Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutu Banku, że art. 29 ust 1a u.a.r.m.r. nie ma zastosowania w sprawie. Podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przez Bank zostało wszczęte w dniu [...] i zakończone [...], a więc w dacie obowiązywania przywołanej regulacji. W skardze na opisaną wyżej decyzję Bank podniósł zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że podmiotem, który rzeczywiście pobrał środki był bank, a nie spadkobiercy zmarłego beneficjenta; 2) prawa materialnego, a w szczególności: a) przepisu art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. oraz art. 1030 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity z 2016 r., poz. 380 ze zm., dalej jako k.c.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte w art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. określenie "kwoty nienależne lub nadmiernie pobranych środków publicznych" nie odnosi się - w niniejszym przypadku - do kwoty, o jaką zmniejszyły się zobowiązania spadkobierców wobec banku, b) naruszenie przepisów art. 29 ust. 1a u.ar.m.r. oraz art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 341) przez dokonanie błędnej subsumpcji stanu faktycznego do przepisu art. 29 ust. 1a, gdyż przepis ten wszedł w życie 2 kwietnia 2014 r. i mógł znaleźć zastosowanie do środków publicznych pobranych po tej dacie; c) naruszenie przepisów art. 29 ust. 2, 7 i 8 u.a.r.m.r. przez ich błędne zastosowanie; w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1a u.a.r.m.r., to w konsekwencji nie mogą znaleźć zastosowanie także art. 29 ust. 2, 7 i 8 tej ustawy. Podnosząc powyższe bank wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi bank podniósł, że w dniu przelania spornej płatności na rachunek bankowy zmarłego beneficjenta, na tym rachunku był debet do kwoty 1 000,10 zł. W związku z powyższym kwota płatności została zaliczona na poczet debetu zgodnie z umową rachunku bakowego. Zdaniem Banku przekazana kwota płatności podlegała dziedziczeniu. Jak argumentował, w dniu [...] (dzień wpływu płatności na rachunek) prawa i obowiązki wynikające z umowy rachunku bankowego po zmarłym beneficjencie przysługiwały na mocy art. 922 i następnych k.c. jego spadkobiercom. Co więcej, zgodnie z art. 1030 k.c. do chwili przyjęcia spadku spadkobierca ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe tylko ze spadku; od chwili przyjęcia spadku ponosi odpowiedzialność za te długi z całego swego majątku. W ocenie banku nie może zaś budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie spadkobiercy po zmarłym beneficjencie przyjęli spadek po nim wprost. Tym samym odpowiadają za wszystkie długi spadku bez ograniczeń (art. 1012 k.c.). Jak dalej wskazał Bank, nabyte przez spadkobierców wierzytelności spadkodawcy oraz długi miały kształt taki, jaki nadano im odpowiednimi postanowieniami umowy rachunku bankowego oraz regulaminu do tej umowy; stąd też, dalsze działania wobec wierzytelności na rachunku - umniejszenie salda debetowego właśnie na podstawie umowy rachunku. Wpływ płatności na rachunek po śmierci jego posiadacza spowodował zatem, że zmniejszyło się zadłużenie, za które odpowiadali spadkobiercy; nastąpiło więc przysporzenie na rzecz spadkobierców. Nie nastąpiło natomiast ono na rzecz Banku, nie wzrosły bowiem ani jego aktywa ani nie zmniejszyły się pasywa. Wskazując na powyższe Bank uznał, że ustalenia przeciwne organu odwoławczego w istocie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dalej Bank odniósł się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 u.ar.m.r. przez jego błędną wykładnię, albowiem organy administracyjne nie mogą w trybie decyzji administracyjnej egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, gdyż nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności. W ocenie Banku dla zaistnienia obowiązku zwrotu kwot płatności w niniejszej sprawie konieczne byłoby obowiązywanie przepisu o kształcie podobnym do art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 128 ze zm.), czego w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego brak. Następnie Bank podniósł, że art. 29 ust. 1a u.a.r.m.r. wszedł w życie z dniem 2 kwietnia 2014 r. Może zatem mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych, jakie miały miejsce po tej dacie z uwagi na brak odpowiednich przepisów intertemporalnych ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wprowadzających tę regulację. Na zakończenie Bank podniósł, ze konsekwencją braku możliwości zastosowania art. 29 ust. 1 i ust. 1a u.a.r.m.r. w sprawie jest brak podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2,7 i 8 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna albowiem doszło do niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Jak wynika z ustalonego niewadliwie przez organy stanu faktycznego, organ pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] przyznał wnioskodawcy płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i kwotę z tego tytułu przekazał następnie na rachunek bankowy wymieniony we wniosku o wpis do ewidencji producentów, prowadzony przez skarżący Bank. W ramach później przeprowadzonej kontroli ujawniono, że decyzja przyznająca płatność została wydana już po śmierci beneficjenta (wnioskodawcy). W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że spadek po zmarłym producencie rolnym na mocy ustawy nabyli wprost małżonka wraz z dziećmi, zaś kwotą płatności przekazaną przez ARiMR na rachunek zmarłego beneficjenta skarżący Bank pokrył debet figurujący na przedmiotowym rachunku bankowym zmarłego. Te okoliczności legły u podstaw przypisania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją ostateczną przez organy Agencji odpowiedzialności skarżącego Banku do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tego tytułu. Omówienie stwierdzonych przez Sąd uchybień należy poprzedzić wyznaczeniem ram prawnych sprawy. Otóż jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz.U. z 2014. r. poz. 1438 j.t.; przywoływana dalej jako "u.a.r.m.r."). Przepisy art. 10 ust 1 i 2 u.a.r.m.r. mają charakter unormowań procesowych, określając właściwość rzeczową oraz tryb procedowania przy wydawaniu decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz struktury organizacyjne Agencji. Co do prawidłowości ich zastosowania przez organy Agencji nie ma żadnych wątpliwości. Spór natomiast dotyczy uregulowań zawartych w art. 29 ust. 1 i ust. 1a u.a.r.m.r., mających charakter materialnoprawny. Zgodnie z ust. 1 art. 29 u.a.r.m.r. ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że przed nowelizacją art. 29, o czym mowa poniżej, w dotychczasowym orzecznictwie sporna pozostawała kwestia, czy komentowany przepis art. 29 stanowi wyłącznie normę o charakterze kompetencyjnym czy też kompetencyjno – materialnym. W przypadku pierwszego poglądu przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu o przyznanie płatności rolnych, a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (vide wyroki NSA - z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11). Z kolei według drugiego poglądu uznawano, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny, o tyle ustęp 2 tego artykułu (aktualnie jest to ustęp 7) - odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej - ma charakter materialny i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat z tytułu płatności rolnych (wyroki NSA - z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12, z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/2012, z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – analogicznie jak w wyrokach wydanych przez tutejszy Sąd w sprawach o sygnaturach III SA/Wr 904/14 z dnia 6 maja 2015 r. oraz III SA/Wr 145/15 z dnia 30 czerwca 2015 r. - podziela to drugie zapatrywanie, akcentując, że omawiane zagadnienie aktualnie nie wzbudza już kontrowersji albowiem doszło do nowego uregulowania stanu prawnego w tej materii – celem usunięcia rozbieżnych linii orzeczniczych w sądownictwie administracyjnym. Ustawą bowiem z dnia 24 stycznia 2014 r. ( Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a (który to przepis organy powołały jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia), zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W uzasadnieniu rządowego projektu powołanej ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (druk sejmowy nr 2000) stwierdzono, że: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał". Dalej wskazano również, że dochodzenie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na podstawie regulacji dotyczących bezpodstawnego wzbogacenia, które w znacznym stopniu ograniczają odpowiedzialność osób, które bezpodstawnie weszły w posiadanie wypłaconych przez ARiMR środków finansowych, będzie znacznie mniej skuteczne, argumentowano także wprowadzenie tego przepisu krótszym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy oraz mniejszymi kosztami postępowania w postępowaniu administracyjnym aniżeli w postępowaniu cywilnym. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej omawiany przepis – "ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia", co oznacza, że obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. (opublikowano ją w Dzienniku Ustaw z dnia 18 marca 2014 r.). Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, wobec tego ma zastosowanie począwszy od 2 kwietnia 2014 r., również w stosunku do przypadków, gdy do pobrania nienależnych środków doszło przed tą datą a ujawnienie tej okoliczności nastąpiło po wejściu w życie ustępu 1a dodanego do art. 29 ustawy. W kontekście zarzutu skargi o uchybieniu zasadzie nieretroakcji zauważyć trzeba, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji. Stosując art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówi się wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2). Brak w ustawie z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisów międzyczasowych powoduje, że ustawa ta ma zastosowanie do stosunków prawnych istniejących od dnia jej wejścia w życie zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast korygowanie decyzji przyznającej płatności za 2009 r., a więc regulowanie stosunków prawnych zaszłych przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. Przedmiotem sprawy było ustalenie, czy w aktualnym stanie przekazana uprzednio na rachunek zmarłego beneficjenta kwota płatności może być uznana za nienależnie pobraną. W dacie bowiem nie tylko przekazania środków ale i za czas od tej daty środki z omawianego tytułu w dalszym ciągu pozostają nienależne, przez co nie tylko w przeszłości istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2009 roku, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy. W przedstawionym świetle zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie jest słuszny. Do kolejnego rozważenia pozostaje kwestia, czy przekazane świadczenie jest nienależnie pobrane. Wypada podkreślić, że jakkolwiek omawiana ustawa w artykule 29 ust.1 oraz ust. 1a nie precyzuje znaczenia sformułowania "pobrały środki publiczne", należy przyjąć, że chodzi tu o wzięcie tych środków jako zapłatę, wynagrodzenie lub przydział (tak: Słownik Języka Polskiego PWN wydanie internetowe spj.pwn.pl), ewentualnie z innego tytułu bądź też w ogóle bez tytułu prawnego, co jednakże implikuje uzyskanie korzyści materialnej po stronie podmiotu pobierającego, czyli stanowi przysporzenie. W niniejszej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynika z nieistnienia obowiązku organów do wypłaty środków pomocowych wskutek braku ku temu podstawy prawnej – jak trafnie przyjęły organy obu instancji - gdyż decyzja o płatności wprawdzie została przez organ pierwszej instancji sporządzona i podpisana, lecz nie weszła do obrotu prawnego albowiem jej adresat już w chwili sporządzenia nie żył. Nie było wobec tego możliwości skutecznego jej doręczenia. Decyzja administracyjna wydana wobec osoby nieżyjącej powinna zostać potraktowana jako nieakt - czynność prawną nieistniejącą. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1128/07 wyjaśnił w obszernym uzasadnieniu, że nieakt nie wiąże ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości, Sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Ten drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie. W niniejszej sprawie spełniony został ostatni ze wskazanych warunków - decyzja nie została doręczona beneficjentowi tylko jego spadkobiercy. Tym samym nie można mówić o prawidłowym doręczeniu decyzji w świetle art. 10 oraz art. 39 i następnych k.p.a., w szczególności zaś w trybie tak zwanego doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a., zwłaszcza, że osoba odbierająca przesyłkę nie mogła być traktowana jako dorosły domownik. Wobec powyższego, wbrew stanowisku Banku, nie zachodziła potrzeba stwierdzania nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie beneficjentowi. Istotnym i przesądzającym wszakże zagadnieniem dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest ocena, czy prawidłowo organy określiły stronę niniejszego postępowania w ujęciu materialnoprawnym, czyli jako osobę (podmiot) zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnej. W tej mierze trzeba wskazać, że pomimo zastosowania w sposób prawidłowy prezentowanych wyżej przepisów prawa decyzja organu odwoławczego nie może się utrzymać w obrocie prawnym albowiem organ ten pominął aspekty cywilnoprawne sprawy a mianowicie kwestie związane z prawem spadkowym. W myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów Księgi IV Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że spadkobiercy przyjęli spadek po zmarłym beneficjencie wprost. Jak wynika z art. 1012 k.c. przy prostym przyjęciu spadku spadkobierca przyjmuje spadek bez ograniczenia odpowiedzialności za długi. Nie może zatem przy prostym przyjęciu spadku budzić wątpliwości, że spadkobiercy beneficjenta weszli w prawa i obowiązki spadkodawcy, w tym te dotyczące prowadzonego przez Bank rachunku bankowego. W aktach sprawy, w tym pismach procesowych Banku brak jest bowiem jakichkolwiek wzmianek o tym, że umowa rachunku bankowego ustała przed lub z chwilą śmierci beneficjenta. W świetle powyższego uznać należy, że środki które przelała Agencja wpłynęły już na rachunek, którego aktywa należały do spadkobierców. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że środki, które wpłynęły na rachunek prowadzony przez Bank stanowią bezpodstawne wzbogacenie spadkobierców beneficjenta. Środki te bowiem wpłynęły na stan majątku (aktywów i pasywów) spadkobierców pomimo tego, że nie istniała żadna causa (tytuł prawny) dla tego przysporzenia - nie byli oni stroną postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich. Okoliczność natomiast, że środki te zostały zaliczone przez Bank na poczet zobowiązań kredytowych beneficjenta wobec Banku, nie ma znaczenia w sprawie. Potrącenie nastąpiło bowiem względem środków należących, co prawda bezpodstawnie, ale do spadkobierców. Wobec tego spadkobiercy są nadal podmiotami, po stronie których istnieje przysporzenie majątkowe, polegające na tym, że zmalały globalnie ich zobowiązania. Po myśli bowiem art. 1031 § 1 k.c. w razie prostego przyjęcia spadku spadkobierca ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe bez ograniczenia. W tym miejscu należy podzielić stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 647/15. Sąd zauważył, że bank nie może być uznany za podmiot, który pobrał płatności, których beneficjentem miał być zmarły nawet wówczas, gdy środki te zostały przekazane na jego rachunek bankowy. Jest to bowiem nadal rachunek bankowy beneficjenta a nie rachunek banku. Bank nie stał się beneficjentem środków; nie stanowią one dla niego przysporzenia majątkowego. Jak podkreślił Sąd, bank nie jest właścicielem środków zgromadzonych na rachunku bankowym zmarłego i nie może nimi swobodnie dysponować. Zasady dostępu do tych środków wynikają z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo Bankowe, a w szczególności w art. 55 i art. 56 tej ustawy w razie śmierci posiadacza rachunku. Art. 29 ust. 1a u.a.r.m.ir. nie może zatem stanowić podstawy prawnej dla skierowania do banku decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków publicznych, albowiem bank nie jest podmiotem, który pobrał te środki. Powyższe stanowisko w pełni podziela Skład orzekający w niniejszej sprawie. Skierowanie środków pieniężnych nastąpiło przez organy nie na rzecz banku, lecz na rzecz (zmarłego) beneficjenta, który był posiadaczem rachunku bankowego na mocy zawartej umowy rachunku bankowego (art. 725 k.c.). Środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym - wyjąwszy sytuacje opisane w cytowanych przepisach prawa bankowego - wchodzą w skład masy spadkowej. Tym samym uzasadniony jest pogląd, że niezgodne z prawem było ustalenie zaskarżoną decyzją Bankowi kwoty nienależnie pobranych środków publicznych – płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych zmarłemu beneficjentowi. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 1a u.a.r.m.r., które miało wpływ na wynik sprawy, a wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. art. 145 § 3 należało uchylić decyzje obu instancji i na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.