III SA/Wr 185/04

Dnia 5 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu G. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody D. z dnia 5 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. z dnia 29.01.2004r. Nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. Rada Powiatu G. w dniu 29.01.2004 r. podjęła uchwałę Nr XVI/108/2004 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. - powołując jako podstawę prawną art. 35 ust. l ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. l592 ze zm.). W § 1 uchwalono w/w Regulamin i wskazano, że stanowi on załącznik do uchwały; wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu G. (§ 2), stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1.03.2004 r. (§ 3) i że traci moc uchwała Nr III/19/2002 Rady Powiatu G. z dnia 20.12.2002 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. (§ 4). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2004 r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 79 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność w/w uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru 9.02.2004r. Przeprowadzone postępowanie nadzorczego wykazało - jak stwierdził Wojewoda D. - że uchwała narusza w sposób istotny § 29 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z powołanym § 141, określającym zasady techniki prawodawczej, do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem §132, w dziale II oraz dziale I rozdziały 2-7, o ile zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z §29 (dział I, rozdział 4) "Zasad techniki prawodawczej", który na podstawie przytoczonego §141 odnosi się także do uchwał i zarządzeń, ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustaw; w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust.2). Tymczasem - jak wskazał organ nadzoru - uchwalony Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w G. stanowi załącznik do uchwały Rady Powiatu G. - a zatem uchybia w/w przepisom. Wojewoda D. powołał na poparcie swego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2003r. sygn. akt II SA/Wr 1389/03 - w uzasadnieniu którego podkreślono konieczność ścisłego przestrzegania "Zasad techniki prawodawczej". Umieszczenie zatem przepisów prawnych (a taki charakter mają - zdaniem organu nadzoru - postanowienia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa) w załączniku do uchwały jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Powiat G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowy, poprzez uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu G. w sposób istotny narusza prawo. W ocenie Powiatu G. organ nadzoru błędnie zakwalifikował naruszenie prawa jako istotne tj. skutkujące nieważnością uchwały. Strona skarżąca wywodziła, że skoro zgodnie z art.79 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały a jedynie ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa - to najistotniejsze w sprawie jest ustalenie, czy uchwalenie Regulaminu Organizacyjnego poprzez zamieszczenie jego treści w załączniku do uchwały, nie zaś w treści uchwały, z naruszeniem "Zasad techniki prawodawczej" stanowi uchybienie prawu o znamionach "istotności" czy też jest to nieistotne naruszenie prawa. Podniesiono, że powołany artykuł nie definiuje "istotnego" i "nieistotnego" naruszenia prawa, także orzecznictwo i doktryna nie dokonały dokładnego określenia tych pojęć. Funkcjonuje jednak pogląd, że pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie może być utożsamiane z "rażącym naruszeniem prawa" i nie pokrywa się z przesłanką z art. 156§1 kpa. Jako przykłady.,, nieistotności" naruszenia prawa orzecznictwo i doktryna wskazują: 1/ zastosowanie nieodpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej, 2/ niedotrzymanie terminu podjęcia uchwały absolutoryjnej, 3/ nieprawidłowe zredagowanie części przepisu uchwały składającej się z dwóch zdań współrzędnie złożonych (wyrok NSA z dnia 26.06.1996r. sygn.akt I SA/Wr 628/96). W ocenie wnoszącej skargę gminy analiza tej kategorii naruszeń prowadzi do wniosku, że nieistotne naruszenie prawa to naruszenia przede wszystkim formalne, drobne, mało znaczące i niedotyczące istoty zagadnienia. Wywodzono, że zamieszczenia treści regulaminu organizacyjnego w załączniku do uchwały zamiast w treści samej uchwały, przy braku ze strony organu nadzoru uwag i zarzutów co do treści samego regulaminu (co do meritum) jest właśnie nieistotnym naruszeniem prawa o znamieniu mało istotnym prawnie i nie wykazującym cech kwalifikowanego naruszenia prawa. Strona skarżąca wskazała też, że akty władcze działania nadzoru przybierają dwojaką postać, są to rozstrzygnięcia nadzorcze i wskazania nadzorcze a druga z kategorii dotyczy właśnie nieistotnych naruszeń prawa. Zdaniem Powiatu G. organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie aktu władczego z art.79 ust.l ustawy wobec uchwały dotkniętej tylko wadą nieistotną, podczas gdy co najwyżej uprawniony był jedynie do zastosowania sankcji z art.79 ust.4 tj. powinien ograniczyć się do wskazania nadzorczego. Wywodzono, że za przyjęciem, iż stwierdzona wada jest "nieistotna" przemawia i to, że Regulamin Organizacyjny nie ma charakteru prawa miejscowego. Jego skutki odnoszą się bowiem ściśle do określonego kręgu podmiotów, jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego, uchybienie formalne odnoszące się do zamieszczenia Regulaminu w załączniku, nie zaś w treści uchwały, nie wywołuje skutków erga omnes. Podniesiono też, że również organ nadzoru w piśmie z 3.12.2003r. nie dokonał wykładni stosowania §29 i§ 143 "Zasad techniki prawodawczej" w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Stwierdzono, iż skutki, jakie uchwała w przedmiotowej wersji, zakwestionowanej przez organ nadzoru, wywołała będą tożsame ze skutkami jakie wystąpiłyby w razie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w formie zgodnej z "Zasadami techniki prawodawczej". Obowiązkiem organu nadzoru było, według strony skarżącej, należyte wyważenie co do rozmiaru naruszenia prawa również w zakresie opisanych okoliczności. Powiat G. w skardze zwrócił uwagę na to, że "Zasady techniki prawodawczej" same zostały zamieszczone przez Prezesa Rady Ministrów w załączniku do rozporządzenia, idąc zatem tokiem myślenia i interpretacji dokonanej przez organ nadzoru to powołany akt sam w sobie w sposób istotny narusza prawo. Kolejnym argumentem uzasadniającym skargę jest, w ocenie strony skarżącej to, że Wojewoda w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazał, iż przesłanką wszczęcia tego postępowania są uregulowania prawne w regulaminie w odniesieniu do kompetencji w zakresie Zarządu Dróg Powiatowych, nie poinformował zaś organu stanowiącego Powiatu G., że przesłanką wszczęcia postępowania jest błędna i niewłaściwa forma w jakiej Regulamin uchwalono. Rada Powiatu nie miała zatem możliwości ustosunkowania się do tego zarzutu, pozbawiono ją przez to czynnego udziału w tym postępowaniu. Wywiedziono, powołując się także na orzecznictwo NSA (wyrok z 13.06.2000 r. sygn. akt II SA/Łd 204/00), iż ustawodawca nakazując w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym odpowiednie stosowanie przepisów kpa nałożył jednocześnie na organ nadzoru obowiązek przestrzegania zasad procedury administracyjnej, jak chociażby zasady udziału stron w postępowaniu i zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej a wszczęcie postępowania nadzorczego należy łączyć z koniecznością wyjaśnienia z udziałem organu powiatu niektórych okoliczności sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że ochrona samodzielności jednostki samorządu terytorialnego obejmuje także dopuszczenie prawnej drogi ograniczenia i eliminowania sporów powodujących zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego (uchwała NSA z 21.10.2002 r. 7 sędziów OPS 9/02). Powyższe wskazuje - zdaniem strony skarżącej - że organu nadzoru ma obowiązek zawiadomienia nie tylko o wszczęciu postępowania ale i o podstawach (uchybieniach, wadach, naruszeniach), które według Wojewody mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności badanego aktu, aby organ stanowiący powiatu mógł się wypowiedzieć wobec postawionych zarzutów. Uchybiając tym wymogom w niniejszej sprawie - w ocenie strony skarżącej -organ nadzoru pozbawił organ stanowiący powiatu możności obrony swych praw oraz możności wypowiedzenia się co do zarzutu przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 marca 2004 r. Rada Powiatu G. podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia 5.03.2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm - podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo - odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych - Wojewoda D. wskazał, że z uwagi na istotność i oczywistość naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących, będących podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie, ewentualne wyjaśniania, jakie Rada mogłaby złożyć, były zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody D. nie odpowiada bowiem prawu. Niewątpliwie zgodnie z art. 79 ust. l ustawy z dnia 5.06.1988 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 104 ,poz.l592 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna a o nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W niniejszej sprawie organ nadzoru - Wojewoda D. - stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu G. z uwagi na jej sprzeczność z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" (Dz. U. Nr 100,poz.908) a to z uwagi na zamieszczenie uchwalonego regulaminu nie w treści uchwały, lecz w załączniku do niej. Treść powołanego rozporządzenia świadczy o tym, że "Zasady techniki prawodawczej" znajdują zastosowanie do projektów ustaw, ich nowelizacji, tekstów jednolitych i sprostowań błędów (Dział I-IV), a nadto do projektów aktów wykonawczych - rozporządzeń (Dział V), projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym - uchwał i zarządzeń (Dział VI) jak i do projektów prawa miejscowego (Dział VII) Zgodnie z ust.l i ust.2 wskazanego przez organ nadzoru § 29 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych a w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. W myśl zaś § 141 powołanego aktu powyższą zasadę stosuje się odpowiednio do projektów uchwał i zarządzeń - jako projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. Nie można jednakże zgodzić się z organem nadzoru, iż przedmiotowa w sprawie uchwała Rady Powiatu w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa ma walor aktu normatywnego, o którym mowa w powołanym wyżej §141. Tym samym nie znajduje oparcia w prawie zarzut organu nadzoru, że uchwała rady powiatu przez zamieszczenie treści uchwalonego regulaminu w załączniku uchybia powołanemu §29, stosowanemu odpowiednio na mocy §141. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, na co już wyżej wskazano, że "Zasady techniki prawodawczej" znajdują zastosowanie także do projektów aktów prawa miejscowego - w tym do aktów prawa miejscowego stanowionego m.in. przez radę powiatu. Zgodnie bowiem z § 143 załącznika do rozporządzenia "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Zatem odpowiednie zastosowanie do tego typu uchwał znajduje cytowany wyżej §29 (z Działu I rozdziału 4) - o ile akt ten ma walor prawa miejscowego. Skoro zatem organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z uwagi na naruszenie zasad techniki prawodawczej to sporna kwestia w istocie sprowadza się do tego do tego czy uchwalony przez Radę Powiatu G. w zakwestionowany sposób Regulamin organizacyjny Starostwa Powiatowego w G. ma walor aktu o charakterze prawa miejscowego i czy wobec tego odpowiadać winien, i pod jakimi rygorami, zasadom techniki prawodawczej. Zdaniem Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - uchwalony przez Radę Powiatu G. Regulamin Organizacyjny Starostwa nie ma waloru prawa miejscowego. Wprawdzie zgodnie z treścią art.40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu" ( w formie uchwał -art.42 ust.l).Ustęp 2 artykułu 40 w przepisu w brzmieniu: "Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach: 1) wymagających uregulowania w statucie, 2) porządkowych, o których mowa w art. 41,3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu, 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" - świadczy jednak o tym, że nie wszystkie ustanowione przez radę powiatu akty, nie wszystkie jej uchwały są prawem miejscowym. Powyższe popiera i to, że w art. 11 ustawy o samorządzie powiatowym, regulującym wyłączną właściwość rady powiatu, osobno wskazuje się stanowienie aktów prawa miejscowego (w tym statutu) a odrębnie podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami (w tym na mocy art.35 w sprawie regulaminu organizacyjnego starostwa). Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym posługując się pojęciem prawa miejscowego nie definiują go. W doktrynie - na gruncie o treść art.87 ust.2 Konstytucji RP - wykształcił się pogląd, że prawo miejscowe powinno być rozumiane wąsko jako akty stanowione m.in. przez organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ale tylko o ile są prawem powszechnie obowiązującym o cechach ogólności i abstrakcyjności. Tymczasem zgodzić należy się ze stroną skarżącą że przedmiotowy Regulamin Organizacyjny Starostwa" "cech powszechności, ogólności i abstrakcyjności nie posiada - odnosi się bowiem do ściśle do określonego kręgu podmiotów, jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego. Nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że poza sporem Regulamin Organizacyjny Starostwa nie został ogłoszony w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art.13 ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów w dzienniku urzędowym (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy powiatu. W świetle tego co wyżej powiedziane nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że Regulamin Organizacyjny Starostwa musi odpowiadać "Zasadom techniki prawodawczej". W konsekwencji powyższego uchybienie tym zasadom nie stanowi naruszenia prawa. Podsumowując: dokonany przez Wojewodę D. wywód prawny dla poparcia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jest chybiony. Regulamin Organizacyjny Starostwa nie jest bowiem aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym ani prawem miejscowym - nie podlega zatem "Zasadom techniki prawodawczej" i nie można zarzucić mu naruszenia prawa wskazanego przez organ nadzoru. Z tych względów zawarty w skardze wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku.