III SA/Wr 185/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2007 sprawy ze skargi A. S. na nie wykonanie czynności nakazanej prawem przez organy gminy L. oddala skargę. Skarżący A. S. pismem z dnia [...] zwrócił się do Rady Gminy i Miasta L. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – art. 6 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Wskazał, iż wiadomym jest, że funkcję Burmistrza Miasta i Gminy L. nieprzerwanie pełni przez okres czterech lat L. K., natomiast jego żona – G. K. jest zatrudniona na stanowisku kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, a zatem między tymi osobami zachodzi stosunek bezpośredniej podległości służbowej. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska Gminy L. przedstawiła opinię prawną, w której podniesiono, że niewątpliwie żona Burmistrza Gminy i Miasta L. jest zatrudniona w Urzędzie Gminy i Miasta L. jako Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, a sam Urząd Stanu Cywilnego jest komórką organizacyjną Urzędu Gminy i Miasta. Podkreślono jednak, że zarządzeniem z dnia [...] wszystkie sprawy organizacyjne i pracownicze Urzędu Stanu Cywilnego zostały przekazane do kompetencji zastępcy Burmistrza Gminy i Miasta L., w związku z czym nie zachodzi stosunek bezpośredniej podległości między Burmistrzem, a kierownikiem USC. W dniu [...] wpłynęła do Sądu skarga A. S. "na czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych". W uzasadnieniu skarżący podał, że L. K. jest od [...] Burmistrzem Gminy i Miasta L., obecnie w ramach drugiej kadencji. Jeszcze przed objęciem przez niego tej funkcji, jego żona była kierownikiem USC w L. i jest nim do dzisiaj. Według skarżącego między małżonkami zachodzi stosunek bezpośredniej podległości służbowej, który nie został zlikwidowany przez wydanie zarządzenia przekazującego sprawy organizacyjne i pracownicze Urzędu Stanu Cywilnego do kompetencji zastępcy Burmistrza. Natomiast scedowanie części obowiązków Burmistrza na jego zastępcę stanowi obejście art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Skarżący powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 1992 r. (II SA 403/92, OwSS 1994/1/20). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie ma własnego interesu prawnego w sprawie, której dotyczy jego skarga. Za odrzuceniem skargi – zdaniem Burmistrza, ma natomiast przemawiać fakt, że w ogóle nie doszło do naruszenia art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, z uwagi na powierzenie części obowiązków Burmistrza jego zastępcy. Podkreślono także, że powoływany art. 6 dotyczy sytuacji, w której ma miejsce zatrudnienie pracownika, natomiast przepis ten nie reguluje sytuacji, gdy pracownik był już zatrudniony, a stosunek bezpośredniej podległości powstał na skutek zatrudnienia drugiej osoby, której ten przepis nie dotyczy. Wskazano przy tym, że istnieje obowiązek zawarcia umowy o pracę z osobą, która wygrała wybory i treść art. 6 nie może stanowić przeszkody do powstania stosunku pracy. Można więc uznać, że Burmistrza i innych osób, których stosunek pracy powstaje w wyniku wyboru, przepis art. 6 ustawy, w chwili zawierania przez nich umowy o pracę, nie obowiązuje. Podkreślono także, że art. 6, w przypadku jego naruszenia, nie wprowadza sankcji w postaci rozwiązania stosunku pracy, natomiast Przewodniczący Rady Gminy i Miasta nie ma kompetencji umożliwiających nakazanie Burmistrzowi rozwiązania umowy o pracę z jakimkolwiek pracownikiem Gminy. Do odpowiedzi na skargę dołączono aneks do umowy o pracę, z którego wynika, że G. K. jest zatrudniona na stanowisku kierownika USC na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w dniu [...]. Ponadto dołączono zarządzenie z dnia [...] i [...] którymi Burmistrz przekazał swojemu zastępcy prowadzenie w jego imieniu wszelkich spraw organizacyjnych oraz pracowniczych dotyczących USC w L. i zatrudnionych tam osób. Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę skarżący ponownie podkreślił, że między Burmistrzem, a kierownikiem USC zachodzi stosunek bezpośredniej podległości służbowej, natomiast Burmistrz nie podjął żadnych działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie. Konieczne stało się zatem – zdaniem skarżącego – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do pracodawcy Burmistrza. Skarżący wskazał dwa możliwe sposoby usunięcia naruszenia prawa – rezygnacja z mandatu Burmistrza lub zmiana na stanowisku kierownika USC. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżący podkreślił, że przedmiotowa skarga nie jest wynikiem żadnych osobistych uprzedzeń zarówno do osoby Burmistrza, jak i kierownika USC. Natomiast jako mieszkaniec gminy domaga się takiej organizacji kadrowej, która odpowiadałaby uregulowaniom prawnym i utwierdziła w przekonaniu, że kierownik USC nie korzysta z jakichkolwiek przywilejów i zapewnia prawo do każdorazowego wnikliwego i obiektywnego rozpatrywania skarg w ramach jego działań. Zarządzeniem z dnia [...] wezwano skarżącego do wskazania czynności nakazanej prawem, której podjęcia domaga się przez organ gminy oraz wskazania związku przyczynowego między żądaną czynnością a indywidualną sytuacją prawną skarżącego (jego interesem prawnym). W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wskazał, że liczy na uwzględnienie jego skargi i zobowiązanie organu do dokonania czynności niezbędnych do zniwelowania powstałego stanu niezgodności z prawem. Zdaniem skarżącego dla przywrócenia zgodności z prawem konieczna jest bądź zmiana organizacyjno - kadrowa w celu powierzenia stanowiska kierownika USC innej osobie lub też doprowadzenie do wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Jego zdaniem uchylenia wymaga także uchwała rady gminy, która w sposób sztuczny przekazała część obowiązków Burmistrza na stałe jego zastępcy. Odnośnie interesu prawnego skarżący wskazał jedynie, że zaistniałe naruszenie prawa prowadzi do zachwiania swobodnego wykonywania uprawnień w ramach społeczności lokalnej, związanych choćby z prawem do rzetelnej oceny pracy kierownika USC. Natomiast art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych ma na celu dbałość o poszanowanie zasad samorządności lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), przewiduje ośmiopunktowy katalog spraw, w których sądy administracyjne są uprawnione do orzekania w ramach kontroli działalności administracji publicznej, rozpatrując wniesione w tym zakresie skargi uprawnionych do tego podmiotów. Do spraw tych należą między innymi skargi na: inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (tj. decyzje lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.); bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchylenie aktu albo stwierdzenie bezskuteczność czynności (art. 146 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art.149 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Bezspornym w niniejszej sprawie był to, że żona Burmistrza Gminy i Miasta L. jest zatrudniona w Urzędzie Gminy i Miasta L, jako Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, a sam Urząd Stanu Cywilnego jest komórką organizacyjną Urzędu Gminy i Miasta. Kwestią wymagającą ustalenia było natomiast to, czy skarżący był legitymowany do wniesienia skargi, w której domagał się nakazania organowi gminy przywrócenia stanu zgodnego z art. 6 ustawy z dnia z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.), a więc czy miał interes prawny w niniejszej sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1). "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Ze sformułowania powołanych wyżej przepisów wynika, że skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub działając na podstawie art. 101a tej ustawy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, czynnością, bezczynnością organu gminy, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, czynność prawna lub faktyczna, bądź bezczynność organu gminy naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ponadto interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02 - LEX nr 80699). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 2375/04; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). W konsekwencji wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a czynnością lub określonym postępowaniem organu gminy - polegający na tym, że uchwała, czynność, bądź bezczynność organu gminy narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". W niniejszej sprawie skarżący był wzywany do wskazania czynności nakazanej prawem, której podjęcia domaga się od organu gminy i wykazania związku przyczynowego między żądaną czynnością a jego indywidualną sytuacją prawną (jego interesem prawnym). W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wskazał, że domaga się zobowiązania organu do dokonania czynności niezbędnych do zniwelowania powstałego stanu niezgodności z prawem. Zdaniem skarżącego dla przywrócenia zgodności z prawem konieczna jest bądź zmiana organizacyjno - kadrowa w celu powierzenia stanowiska kierownika USC innej osobie lub też doprowadzenie do wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Jego zdaniem uchylenia wymaga także uchwała rady gminy, która w sposób sztuczny przekazała część obowiązków Burmistrza na stałe jego zastępcy. Odnośnie interesu prawnego skarżący wskazał jedynie, że zaistniałe naruszenie prawa prowadzi do zachwiania swobodnego wykonywania uprawnień w ramach społeczności lokalnej, związanych choćby z prawem do rzetelnej oceny pracy kierownika USC. Natomiast art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych ma na celu dbałość o poszanowanie zasad samorządności lokalnej. Jak już wyżej podano istotną cechą interesu prawnego jest istnienie bezpośredniego związku między indywidualną sytuacją podmiotu wnoszącego skargę a uchwałą, czy czynnością organu gminy, bądź jego bezczynnością. Dana czynność lub postępowanie organu gminy musi dotyczyć "własnego" interesu skarżącego. Sama troska o prawidłowe i zgodne z prawem funkcjonowanie organów gminy, a także dbałość o poszanowanie zasad samorządności lokalnej, nie przesądzają jeszcze o istnieniu interesu prawnego. O interesie prawnym możemy zatem mówić tylko wtedy, gdy określone działanie organu gminy, które jest sprzeczne z prawem, wpływa na indywidualną sytuację skarżącego, na jego uprawnienia, czy obowiązki. Skarżący nie wykazał w jaki sposób czynność Burmistrza polegająca na utrzymaniu stanu sprzecznego z art. 6 powołanej wyżej ustawy o pracownikach samorządowych wpływa na jego sytuację, jakie konkretnie jego własne uprawnienia zostały naruszone. Dopiero bowiem wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego przez skarżącego pozwoliłoby na badanie zasadności skargi. Na marginesie powyższych uwag podnieść także trzeba, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego leży nakazywanie organom gminy podejmowania czynności mających na celu zmianę organizacyjno - kadrową i powierzenie stanowiska kierownika USC innej osobie lub też doprowadzenie do wygaśnięcia mandatu Burmistrza, czego domagał się skarżący. Takie czynności wkraczają w sferę stosunku pracy, a sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w tym zakresie. Podkreślić przy tym trzeba, że zaistniała sytuacja jest niewątpliwie sprzeczna z art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia nie mogą być zatrudnieni w urzędzie gminy lub w innych jednostkach administracyjnych wymienionych w art. 1 ustawy, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. W niniejszej sprawie Burmistrz jest małżonkiem kierownika USC, a więc niewątpliwie istnieje między nimi stosunek bezpośredniej podległości (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 1992 r., II S.A. 403/92). Nie ma przy tym znaczenia fakt powierzenia przez Burmistrza obowiązków pracowniczych i organizacyjnych swojemu zastępcy. Zakaz określony w art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych odnosi się zarówno do stosunków pracy, które miałyby zostać dopiero zawarte, jak też do zatrudnień już istniejących, jeżeli kontynuacja danego zatrudnienia stałaby się dla jednej z zainteresowanych osób niedopuszczalna wskutek zawarcia związku małżeńskiego czy powstania stosunku adopcji. Zaistnienie drugiej z tych sytuacji należałoby traktować jako zdarzenie aktualizujące nakaz rozwiązania stosunku pracy, choćby nawet jego trwałość podlegałaby szczególnej ochronie. Natomiast w pierwszej sytuacji nie powinno w ogóle dochodzić do nawiązania stosunku pracy. (por. wyrok SN z dnia 7 sierpnia 2001 r., I PKN 578/00). Niemniej jednak, jak już wyżej powiedziano, sąd administracyjny nie może nakazać rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem USC, nie ma także kompetencji do orzeczenia o wygaśnięciu mandatu Burmistrza. Nie może też zobowiązać organu gminy do dokonania takich czynności. Sam zresztą art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych nie formułuje sankcji, jaką należałoby zastosować w razie naruszenia zakazu w nim zawartego. W konsekwencji nie wykazania przez skarżącego interesu prawnego, czyli nie wskazania w jaki konkretnie sposób zaistniała między Burmistrzem a kierownikiem USC zależność służbowa wpłynęła na jego indywidualną sytuację i w jaki sposób naruszyła jego własne uprawnienia, skargę należało oddalić, jako wniesioną przez osobę nie mającą legitymacji procesowej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.