III SA/Wr 188/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. M. B., K. W., M. P., M. B., M. E. T. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę. P. M. B., K. W., M. P., M. B., M. E. T. przedstawili Wójtowi Gminy P. wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie budowy na obszarze gminy P. "parku wiatrowego". Rada Gminy w P. uchwałą z dnia [...] r. [...], powołała komisję celem sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Opinią z dnia [...] r. komisja stwierdziła, że wniosek o przeprowadzenie referendum jest poparty wymaganą liczbą głosów, a karty z podpisami spełniają wymogi z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym. Komisja wniosła natomiast zastrzeżenia co do spełnienia wymogu art. 13 ustawy. Nie zamieszczono bowiem obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w gminie o zamiarze przeprowadzenia referendum oraz z treścią pytania referendalnego. Według komisji, nie spełniono zatem wymogu z art. 13 ustawy. Ponadto komisja stwierdziła, że treść pytania ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Komisja zaopiniowała zatem negatywnie wniosek o przeprowadzenie referendum. Rada Gminy w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. odrzuciła wniosek mieszkańców Gminy P. o przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie projektu budowy na obszarze Gminy P. tzw. "parku wiatrowego". W uzasadnieniu uchwały odwołano się do negatywnej opinii komisji powołanej do sprawdzenia wniosku. Referendalna grupa inicjatywna, powołując się art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z dnia15 września 2000 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę. Skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę podjętej uchwały, że inicjatorzy referendum nie spełnili wymogów art. 13 ustawy o referendum lokalnym, czyli że nie wywiesili obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w gminie o zamiarze przeprowadzenia referendum, a także, że błędnie przyjęli, że pytanie referendalne "Czy wyrażasz zgodę na budowę na obszarze gminy P. tzw. "parku wiatrowego" czyli wiatraków"?, ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołali art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, który stanowi, że podanie do publicznej wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Stwierdzili, że nie obliguje to inicjatora referendum do wieszania obwieszczeń o zamiarze przeprowadzenia referendum na tablicach ogłoszeń w gminie. Inicjatorzy referendum stwierdzili, że podali do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w ten sposób, iż każdy mieszkaniec gminy został pisemnie poinformowany przez inicjatora referendum o otwartym spotkaniu informacyjnym, zorganizowanym i przeprowadzonym przez inicjatora referendum dnia [...] r. od godz. [...] w gminnym, publicznym obiekcie, "[...]" w P. W rozesłanych mieszkańcom zaproszeniach, inicjatorzy referendum napisali m. in.: "Program spotkania: - Referendalne abecadło - wymogi, procedury i prawne skutki referendum. - Dlaczego domagamy się rozpisania referendum? - "Park wiatrowy w P." - procedura czy patologia? - Wiatraki czy "koń trojański" - dlaczego wiatrakom mówimy NIE! - Prezentacja multimedialna. - Dyskusja (odpowiedzi na pytania uczestników spotkania). DO ZOBACZENIA [...] o godz. [...] w "[...]". Skarżący podkreślili, spotkanie to cieszyło się rekordowo wysoką frekwencją. Jago uczestnikami byli m.in.: poseł na Sejm RP, Wójt Gminy P., [...] z [...] członków Rady Gminy P. (6 radnych nie przyjęło pisemnego zaproszenia wysłanego listem poleconym). Uczestników spotkania obszernie i szczegółowo zapoznano z przedmiotem referendum. Na kilka tygodni przed tym spotkaniem [...] mieszkańców gminy P. udzieliło pisemnego poparcia inicjatywie przeprowadzenia gminnego referendum. Biorąc to pod uwagę skarżący uznali za bezzasadny zarzut Rady Gminy, że mieszkańcy gminy nie zostali poinformowani o referendum zgodnie z art. 13 ustawy. Według skarżących, nieprawidłowy jest także zarzut, że treść pytania referendalnego ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie budowy "parku wiatrowego" nie narusza bowiem w żaden sposób zasad działalności gospodarczej przewidzianej w ustawie o działalności gospodarczej. Zagadnienia referendum lokalnego reguluje Konstytucja RP, która w art. 170 stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Równie bezzasadny jest zatem zarzut Rady Gminy P. co do treści referendalnego pytania. Skarżący powołali art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, według którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. powołano komisję "do sprawdzenia, czy złożony wniosek o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym". Na posiedzeniu w dniu [...]. komisja stwierdziła: "Po zapytaniu Przewodniczącego, czy są uwagi do wniosku członkowie Komisji nie wnieśli żadnych uwag do złożonego wniosku. Wobec powyższego Przewodnicząca stwierdziła, że wniosek pod względem formalno-prawnym nie budzi zastrzeżeń Komisji". Skarżący podkreślili, że budowa i eksploatacja "parku wiatrowego", jest prowadzeniem działalności gospodarczej o skutkach odczuwalnych nie tylko dla sąsiednich nieruchomości. "Parki wiatrowe" mają bowiem szeroki zasięg oddziaływania na rzecz całej, lokalnej społeczności, w szczególności, oddziaływania negatywnych skutków zdrowotnych. Umożliwia to mieszkańcom wyrażenie woli co do sposobu rozstrzygnięcia tej istotnej sprawy, dotyczącej lokalnej wspólnoty gminy. Wskazując na powyższe uchybienia, w oparciu o art. 20 ustawy o referendum lokalnym, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały rady Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną odrzucenia wniosku referendalnego było niemożliwe do usunięcia naruszenie przez grupę inicjatywną wymogu ustawowego dotyczącego publikacji informacji o zamierzonym referendum w trybie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Podniesiono, że trybem zwyczajowo przyjętym dla ogłaszania informacji na terenie gminy jest tryb publikacji na tablicy ogłoszeń. W taki sposób są publikowane dokumenty (uchwały, zarządzenia, ogłoszenia) organów gminy i innych organów administracji publicznej. W związku z tym za tryb zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, podobnie jak w większości gmin w Polsce, należało uznać publikację informacji, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w gminie, które są stale używane dla dokonywania ogłoszeń o charakterze lokalnym. Skarżący w treści skargi przyznali, że takiego ogłoszenia nie dokonali. Dokonali natomiast w zamian innej czynności w tym zakresie. Skierowali szereg pism do indywidualnych adresatów. Zakresu tych powiadomień skarżący nie przedstawili. Tym samym nie jest wiadomo, czy informacja ta była powszechnie dostępna dla mieszkańców gminy. Ponadto treść informacji, na którą powołują się skarżący, jest oczywiście sprzeczna z wymogiem określonym w treści art. 13 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Według tego przepisu, informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru. Jest bezsporne, że rozesłane zawiadomienie takich informacji nie zawierało. Przyznają to pośrednio skarżący, wskazując na treść zawiadomienia. Zawiadomienie to można jedynie uznać za zaproszenie do udziału w spotkaniu organizowanym przez stronę skarżącą z jasno określonym porządkiem obrad. W ocenie gminy, treść pytania referendalnego może naruszać zasadę wolności gospodarczej wynikającą z art. 20 Konstytucji RP poprzez zakazanie na terenie całości obszaru gminy prowadzenia dozwolonej prawem działalności gospodarczej, której ramy i zakres określają przepisy szeregu ustaw, chroniące interesy obywateli. Z uwagi na powyższe okoliczności komisja rady powołana do zbadania wniosku o referendum wnioskowała o odrzucenie wniosku. Rada Gminy przyjęła to stanowisko uznając, że naruszenia prawa po stronie grupy inicjatywnej referendum, związane z niewywiązaniem się z wymogu art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, są zbyt istotne dla możliwości legalnego rozpisania referendum. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej także dalej w skrócie "p.p.s.a."). Takim przepis zawarty jest w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), według którego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Inicjatorzy referendum powołali ten przepis w skardze. Sąd nie może opierać sprawowanej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., zwana także dalej u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia kontrolowanej uchwały nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...] r. Rady Gminy w P., odrzucającej wniosek mieszkańców gminy o przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie projektu budowy na obszarze Gminy P. tzw. "parku wiatrowego", jest art. 13 ustawy o referendum lokalnym. Według tego przepisu, inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie (ust. 1). Informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (ust. 2). W sprawie jest niesporne, że inicjatorzy referendum prawidłowo sformułowali pytanie mające być przedmiotem referendum oraz że zgromadzili niezbędną liczbę podpisów osób popierających przeprowadzenie referendum. Sporne jest natomiast, czy inicjatorzy referendum spełnili wymogi powołanych przepisów art. 13 ustawy. Według Sądu, z art. 13 ust. 1 ustawy wynika, że powiadomienie o przedmiocie referendum powinno być dokonane w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Niesporne jest, że w Gminie P. takim sposobem jest umieszczenie zawiadomienia na tablicach ogłoszeń. Skarżący natomiast twierdzą, że powiadomili mieszkańców gminy bezpośrednio, przesyłając im indywidualne zaproszenia na zebranie. Gdyby nawet przyjąć, że takie powiadomienie byłoby także zgodne z ustawą, to nie udowodnili wszakże, że w tej formie powiadomili wszystkich mieszkańców gminy. Sąd zwraca uwagę na to, że powiadomienie to było zaproszeniem na zebranie informacyjne w sprawie referendum, które odbyło się dnia [...] r. od godz. [...] w gminnym "[...]" w P. W rozesłanych zaproszeniach przez inicjatorów referendum nie było natomiast zawartego pytania referendalnego. W taki sposób inicjatorzy referendum nie spełnili wymogu zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy. O treści tego pytania mieszkańcy gminy mogli się dowiedzieć dopiero na owym zebraniu. Skarżący podkreślają, że spotkanie to cieszyło się rekordowo wysoką frekwencją. Według Sądu, informacje podane na tym zebraniu nie spełniają wymogu powszechności. Sąd uznał zatem, że zaskarżona uchwała rady gminy jest zgodna z prawem. Inicjatorzy referendum nie dochowali bowiem wymogów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym. Z uwagi na to, że podstawą odrzucenia wniosku było niespełnienie wymogów formalnych przez inicjatorów referendum, Sąd nie rozpatrywał kwestii merytorycznych dopuszczalności prawnej przeprowadzenia referendum. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.