III SA/Wr 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.L. i K.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od lipca do września 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2020 r. M. L. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r. Strona zaznaczyła we wniosku jako formę prowadzenia działalności gospodarczej spółkę cywilną. Decyzją z dnia 17 listopada 2020 r. (nr 470000/71/57700/2020/RDZ-B) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od lipca do września 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.). W uzasadnieniu organ powołał art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19. Wskazał, że w treści wniosku z 15 listopada 2020 r. wskazano, że przedsiębiorca prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 5510Z, tymczasem w CEIDG przeważająca działalność prowadzona pod numerem NIP [...] była oznaczona kodem PKD 7912Z. ZUS wskazał, że z tego powodu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca do września 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. L., K. L. wspólnicy spółki cywilnej P.P.U.H. B. zarzucili decyzji naruszenia art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) przez wydanie decyzji odmownej zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za okres od lipca do września 2020 r. wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, co przejawiło się niepodejmowaniem wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśniania stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz pominięcie przesłanki słusznego interesu strony, skutkującej brakiem pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wypisów z CEIDG dla P.P.H.U. B., M. L. i K. L., z których wynika przeważająca działalność oznaczona kodem PKD 55.10.Z W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. W kontekście ciążących na organie obowiązków w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego uzasadnienia decyzji, zaznaczyć również należy, że jednym z kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy wszczynanej z inicjatywy strony jest treść i zakres wniosku. W rozpoznawanej sprawie M. L. we wniosku z 15 listopada 2020 r. zwrócił się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia, jako formę prowadzenia działalności określił spółkę cywilną (pkt 8 wniosku), konsekwentnie też wskazał na spółkę cywilną jako formę prowadzenia działalności w punkcie 4 wniosku. Rozpoznając przedmiotowy wniosek ZUS wydał decyzję z 17 listopada 2020 r., którą zaadresował do M. L., jednak w rozstrzygnięciu tej decyzji oraz w treści uzasadnienia, organ użył liczby mnogiej. Ponadto z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia nie wynika, czy rozpoznawany wniosek o zwolnienie złożył M. L. działający w imieniu spółki cywilnej M. L., K. L. P.P.U.H. B. jako jej wspólnik i ewentualnie płatnik składek za pracowników, czy też jako przedsiębiorca samodzielnie prowadzący działalność gospodarcza i wniosek dotyczył jego własnych składek. Takie działanie czyni kontrolowaną decyzję nieczytelną. Skarga została wniesiona przez oboje wspólników spółki cywilnej M. L., K. L. P.P.U.H. B. i jej uzasadnienie wskazuje, że zarówno M. L. jak i K. L. przyjmują, że wniosek został złożony w imieniu spółki cywilnej, tak więc rozstrzygniecie dotyczy jej wspólników. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że K. L. jako strona umowy spółki cywilnej posiada interes prawny w kwestionowaniu spornej decyzji, gdyż każdy ze wspólników jest stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wspólny majątek wspólników. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek od lipca do września 2020 r. wskazując jako formę prowadzenia działalności gospodarczej spółkę cywilną, zaznaczając stosowne rubryki we wniosku. Jeżeli ZUS miał wątpliwości co do treści żądania, to powinien przedstawić te wątpliwości M. L. i wezwać go do ich wyjaśnienia, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Organ warunku tego nie zrealizował i w konsekwencji nie wyjaśnił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, dla której z form prowadzenia działalności gospodarczej, przyjął rodzaj przeważającej działalności. Czy dokonał tej oceny wobec spółki cywilnej M. L., K. L. P.P.U.H. B., czy dla M. L. Decyzja dotknięta takimi błędami nie poddaje się kontroli Sądu i to stanowi o konieczności jej uchylenia. Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżących wskazać należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale może to być wyłącznie dowód z dokumentu. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00 nie publ.). Dokumenty rejestrowe przedsiębiorców będące, zdaniem organu, podstawą do ustalenia prawa do zwolnienia z opłacania składek, którymi dysponuje ZUS powinny stanowić część akt administracyjnych. W konsekwencji Sąd oddalił wniosek dowodowy. Ponadto Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie wyraźnie podkreśla, że w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzącego na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia, akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień założenia wniosku, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21). Wobec tego, udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień złożenia wniosku, ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie przeważającej działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel jaki realizuje przepis art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie celu jaki zamierzano osiągnąć, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji jaka przeważająca działalność faktycznie była prowadzona, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których, w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń. Należy podkreślić, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 K.p.a., zgodnie z którą, organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do przedstawienia przez organ własnego stanowiska, w sytuacji gdy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia budzą zastrzeżenia strony. W uzasadnieniu decyzji organ powinien odnieść się do tych zastrzeżeń, a nie je pomijać. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu rozstrzygnie sprawę, a w sytuacji odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, uzasadni swoje stanowisko w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a., umożliwiający stronie poznanie faktycznych motywów rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.