III SA/Wr 195/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Anna Kuczyńska – Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 3 lutego 2025 r. nr SKO.RD/41/2/25 w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania oraz odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2025 r., nr SKO.RD/41/2/25 (dalej: decyzja SKO), uchyliło decyzję Starosty Bolesławieckiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 15 listopada 2024 r., nr KMT.5430.4.876.4.2024 o umorzeniu postępowania (pkt 1 decyzji SKO) i odmówiło uchylenia prawomocnej decyzji Starosty nr KMT.5430.4.L.148.1.2021 z dnia 22 kwietnia 2021 r. w przedmiocie skierowania A. B. (dalej: skarżący) na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (pkt 2 decyzji SKO). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący w dniu 4 lipca 2024 r. złożył do organu I instancji wniosek o uchylenie decyzji administracyjnej z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr KMT.5430.4.L.148.1.2021 w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (dalej: decyzja o skierowaniu). Skarżący obszernie uzasadniając ten wniosek wskazał m.in., że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie powinno być prowadzone, a decyzja administracyjna nigdy nie miała prawa być wydana. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2024 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia, Kolegium postanowieniem z dnia 3 września 2024 r., nr SKO.RD/41/69/24 uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji winien w toku odrębnego, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ustalić precyzyjnie zakres żądania strony, a także zbadać możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej z uwagi na jej charakter oraz wystąpienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ I instancji decyzją z dnia 15 listopada 2024 r., nr KMT 5430.4.876.4.2024, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o skierowaniu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w następstwie wniosku Prokuratury Rejonowej w Bolesławcu z dnia 16 marca 2021 r., Starosta wydał decyzję o skierowaniu, ponieważ uzyskano materiał dowodowy, z którego wynikało, że istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego. Kolegium decyzją z dnia 30 lipca 2021 r., nr SKO/41/RD-35/2021 utrzymało w mocy decyzję Starosty o skierowaniu, wobec czego stała się ona ostateczna. Wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego skarga na powyższą decyzję SKO w przedmiocie skierowania na badania lekarskie została odrzucona postanowieniem z dnia 1 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 660/21. Zdaniem organu I instancji, postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o skierowaniu należało umorzyć, ponieważ nie stwierdzono podstaw do jej uchylenia i postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż decyzja ta została już wykonana poprzez poddanie się przez skarżącego badaniu lekarskiemu w dniu 30 listopada 2021 r. oraz 22 listopada 2022 r. W orzeczeniach lekarskich stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, wyznaczono termin kontrolnego badania i wskazano na obowiązek noszenia okularów lub szkieł kontaktowych podczas prowadzenia pojazdu. Organ I instancji podkreślił, że decyzja o skierowaniu wywołała skutki prawne w postaci orzeczeń lekarskich. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący podkreślił, że od samego początku nie było nawet przez chwilę podstaw do kierowania do Starosty wniosku o skierowanie go na badania lekarskie. Dwukrotnie w 2021 r. oraz 2022 r. przechodził takie badania i żadnych przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi u niego nie stwierdzono. Po rozpoznaniu środka odwoławczego, SKO uchyliło decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania i odmówiło uchylenia prawomocnej decyzji o skierowaniu. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość, albowiem sprawa dotyczy odrębnego postępowania administracyjnego przeprowadzanego w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji. Postępowanie, w którym wniesiono odwołanie nie dotyczyło skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowana pojazdami. Przesłanki, którymi organ I instancji winien kierować się w obecnym postępowaniu zostały określone w art. 155 k.p.a., zaś jeśli postępowanie dotyczyłoby skierowania na badanie kontrolne to wówczas przesłanki określone byłyby w art. 99 ustawy o kierujących pojazdami, co jednoznacznie wskazuje, że są to dwa odrębne postępowania administracyjne. Gdyby skarżący lub inny uprawniony podmiot wniósł o przeprowadzenia właśnie takiego postępowania administracyjnego o skierowanie na badania lekarskie to wtedy byłoby ono bezprzedmiotowe, gdyż zostało już prawomocnie rozstrzygnięte, a obowiązek nałożony i wykonany. Z tego względu SKO uznało, że organ I instancji podjął błędną decyzję procesową umarzając postępowanie o uchylenie ostatecznej decyzji o skierowaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że dotyczą one postępowania, które zostało już prawomocnie zakończone decyzją o skierowaniu i pozostają bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Organ II instancji stwierdził jednocześnie brak podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi, że stan faktyczny niezbędny do wydania rozstrzygnięcia został ustalony, a materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wyczerpujący. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy odmawiając uchylenia decyzji o skierowaniu. W dalszej części uzasadnienia SKO wskazało, że mając na uwadze art. 128 k.p.a. oraz treść odwołania, przyjęto, że skarżący domagał się uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., który różni się od trybu art. 154 k.p.a. koniecznością uzyskania zgody strony na uchylenie lub zmianę prawomocnej decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa. Kolegium przytoczyło prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2482/22) oraz, że rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których ma on możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2024 r., sygn.. akr II SA/Wa 2402/23). Zdaniem SKO, tylko decyzja, która jest uznaniowa może ulec uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a. i analiza wystąpienia pozostałych przesłanek jest zbędna, albowiem wszystkie muszą zaistnieć równocześnie, a brak którejkolwiek uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Ostateczna decyzja, o której uchylenie wnosi odwołujący nie jest natomiast uznaniową, ponieważ jej jedynym ograniczeniem jest, aby informacja o stanie zdrowia nasuwającym zastrzeżenie co do możliwości prowadzenia pojazdu była wiarygodna, wzbudzając tym samym istotne zastrzeżenia, co do stanu zdrowia osoby legitymującej się uprawnieniami do kierowania pojazdami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2019 r., II SA/Go 241/19). W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na decyzję SKO skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 154a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i jego niezastosowanie w sytuacji, gdy interes prywatny oraz interes publiczny przemawia za obligatoryjnym uchyleniem decyzji o skierowaniu; 2) art. 61a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i dowolne przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o skierowaniu; 3) art. 7 k.p.a. poprzez zupełny brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania w przedmiocie skierowania skarżącego na badania kontrolne kierowców. Jednocześnie skarżący zażądał przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoje stanowisko i powtórzył argumentację z poprzednio wnoszonych pism w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w jej treści. W toku badania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził bowiem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu została poddana decyzja SKO o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie uchylenia prawomocnej decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sąd podkreśla, że SKO w swojej decyzji trafnie zauważyło, że sprawa dotyczy ustalenia istnienia przesłanek w zakresie uchylenia decyzji o skierowaniu na badania, nie zaś samego skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowana pojazdami. Oznacza to, że przedmiotem postępowania i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej jest zbadanie wystąpienia przesłanek, wskazanych w art. 155 k.p.a., a nie weryfikacja zasadności stwierdzonych w przeszłości przesłanek skutkujących skierowaniem skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Należy wyjaśnić, że są to dwa odrębne postępowania administracyjne, a ich rozstrzygnięcie wydawane jest na innych podstawach prawnych. Nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący domagał się uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Należało jednak zauważyć, że w obu wnioskach (z 18 czerwca 2024 r. i 28 października 2024 r.) skarżący wskazywał jako podstawę prawną swoich żądań art. 154 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tej sytuacji Kolegium zasadnie zbadało, czy możliwa jest weryfikacja ostatecznej decyzji o skierowaniu na podstawie art. 154 k.p.a., co w realiach niniejszej sprawy sprowadzało się do analizy, czy decyzja, o której uchylenie wnioskował skarżący posiada taki charakter, że strona postępowania nie nabyła na jej podstawie prawa. Sąd aprobuje stanowisko dotyczące tej kwestii prezentowane w uzasadnieniu decyzji SKO, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień lub treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie można zaliczyć natomiast rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek, bowiem są one decyzjami, na mocy których strona nabyła prawo. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2003 r., sygn.. akt IV SA 3205/01 (przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO), że termin "nabycie praw" użyty w art. 154 i 155 k.p.a. należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Mając na uwadze powyższy kontekst Sąd stwierdził, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że rozpoznanie wniosku skarżącego w trybie art. 154 k.p.a. nie było możliwe, ponieważ decyzja o skierowaniu jest decyzją, na podstawie której nałożono na skarżącego obowiązek poddania się badaniom lekarskim. Z uwagi na oczywisty cel wniosku skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji, należało rozpoznać wniosek skarżącego na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji w powyższym trybie, gdy zaistnieją łącznie następujące przesłanki: 1. decyzja, która ma zostać uchylona lub zmieniona musi być ostateczna; 2. strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3. co najmniej jedna ze stron postępowania nabyła prawo na podstawie tej decyzji; 4. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji; 5. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 6. uchylenia lub zmiany dokona organ administracji publicznej, który wydał tę decyzję. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99 (które zostało utrwalone w późniejszym orzecznictwie), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 1 października .2025 r., III OSK 1762/24). Ponadto zauważyć należy, że konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną celem oceny jej zgodności z prawem. Nie można też w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności, gdyż do eliminacji decyzji bądź postanowień dotkniętych kwalifikowanymi wadami służy tryb stwierdzania ich nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 9.02.2024 r., II SA/Wa 597/23 i przywołane tam orzecznictwo). Podkreślenia wymaga też, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w ramach których możliwe jest wzruszenie decyzji stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że wniosek skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji o skierowaniu, ponowiony również w toku postępowaniu, świadczy bez wątpienia o wyrażeniu przez skarżącego zgody na wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji SKO odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Starosty o skierowaniu, z uwagi na to, że decyzja ta jest decyzją związaną. Kolegium podkreśliło, że tylko decyzja, która jest uznaniowa może ulec uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Ostateczna decyzja, o której uchylenie wniósł skarżący – jak podkreśliło SKO, nie jest uznaniową, ponieważ jej jedynym ograniczeniem jest, aby informacja o stanie zdrowia nasuwającym zastrzeżenie co do możliwości prowadzenia pojazdu była wiarygodna, wzbudzając tym samym istotne zastrzeżenia, co do stanu zdrowia osoby legitymującej się uprawnieniami do kierowania pojazdami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2019 r., II SA/Go 241/19). W konsekwencji Kolegium uznało, że rozważenie pozostałych przesłanek jest zbędne, albowiem wszystkie przesłanki muszą zaistnieć równocześnie, a brak którejkolwiek uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 155 k.p.a. W tym miejscu Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie orzecznicze odmiennie traktujące dopuszczalność uchylenia bądź zmiany w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o charakterze związanym. Przeważającą liczbę orzeczeń wydano w zakresie zmiany rozstrzygnięć na podstawie art. 154 k.p.a., lecz z powodzeniem można je, na zasadzie analogii, odnieść na grunt rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest decyzja SKO wydana w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z pierwszą z nich weryfikacja ostatecznej decyzji, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, możliwa jest wyłącznie wobec decyzji uznaniowych i tym samym nie jest dopuszczalna w stosunku do decyzji związanych. W orzeczeniach wyrażających podobny pogląd wskazywano, że regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się wyłącznie do decyzji uznaniowych (por.m.in. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, wyrok NSA z 1.10.2025 r., III OSK 1762/24). Przy tym nie wyklucza się sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Kwestia przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 k.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istotą tego poglądu jest, że zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. wyroki NSA z: 18 października 2007 r., II OSK 1406/06, 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13). Zgodnie natomiast z odmiennym poglądem, z treści przepisu art. 155 k.p.a. nie wynika ograniczenie jego zastosowania jedynie do decyzji uznaniowych. Powodem odmowy uchylenia decyzji przez organy powinno być stwierdzenie niespełnienie przesłanek z art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19.10.2012 r., II OSK 1153/11). Wskazuje się, że zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej może dotyczyć zarówno decyzji uznaniowych jak też związanych. Istotnym jest przy tym, że zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli więc przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2012 r., I SA/Wa 908/12, wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2015 r., IV SA/Po 1248/14, wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2016 r., III SA/Gd 94/16). Również wśród przedstawicieli doktryny prawa formułowany jest pogląd, że nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu tym właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 154). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do drugiego z przywołanych wyżej stanowisk. Zdaniem Sądu, w trybie art. 155 k.p.a. mogą być weryfikowane decyzje ostateczne zarówno o charakterze uznaniowym, jak i związanym, jednak z zastrzeżeniem, że skutki uchylenia lub zmiany konkretnej decyzji ostatecznej nie mogą doprowadzić do stanu sprzeczności z prawem. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie bada się bowiem decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, a ocenia się czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za jej uchyleniem lub zmianą. Ograniczenie możliwości weryfikacji w tym trybie tylko do decyzji uznaniowych nie wynika też z treści art. 155 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że Kolegium prowadząc sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji naruszyło art. 155 k.p.a., bowiem w jego trybie mogą być rozpoznawane wnioski dotyczące zarówno decyzji uznaniowych jak i związanych. W konsekwencji w niniejszej sprawie organ administracji publicznej winien ocenić istnienie lub brak przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 ppkt b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami obowiązującej w dacie wydania decyzji o skierowaniu (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, dalej: u.k.p.), starosta wydaje z urzędu decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1. Z brzmienia powyższego przepisu wynika bezsprzecznie, że decyzji takiej nie można przypisać uznaniowego charakteru, gdyż w razie stwierdzenia ziszczenia się wskazanych tam okoliczności właściwy organ (Starosta) jest zobligowany do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie i nie ma możliwości wyboru alternatywnych rozstrzygnięć. Brak w tym przepisie wyrażenia "starosta może wydać" należy intepretować w ten sposób, że starosta zobowiązany jest wydać decyzję o treści oznaczonej w tym przepisie. Wydanie decyzji zostało jednak uzależnione od stwierdzenia istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego, na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych organu administracji publicznej. Należy dostrzec, że w art. 99 u.k.p., stanowiącym źródło omawianej instytucji, pozostawiono starostom pewien zakres oceny konkretnego stanu faktycznego, z którego wynikają doniosłe konsekwencje prawne. Organ musi zatem dokonać własnych ustaleń faktycznych i ustalić w toku postępowania czy zachodzą przesłanki z art. 99 u.k.p. Potwierdzenie istnienia "uzasadnionych zastrzeżeń" co do stanu zdrowia kierowcy jest wynikiem oceny okoliczności sprawy dokonanej przed Starostę w toku postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należało stwierdzić, że decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia nie można bezwzględnie przypisywać charakteru decyzji związanej, gdyż przed jej wydaniem organ powinien dokonać stosownych ustaleń i tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy wydaje taką decyzję. Powyższe prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku skarżącego pod kątem zaistnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o których mowa w art. 155 k.p.a. Wydając natomiast decyzję organ powinien przedstawić poczynione w sprawie ustalenia i prawidłowo uzasadnić swoje stanowisko stosownie do stanu sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.). Oceniając przedstawione w skardze zarzuty, Sąd stwierdził, że odnoszą się one głównie do postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i pozostają bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarżący był zwolniony z ich uiszczenia na zasadzie prawa pomocy.