III SA/Wr 196/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2025 r. nr SKO 4302.82.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. w P. (dalej: strona, strona skarżąca, Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) z 22 stycznia 2025 r. nr SKO 4302.82.2024 uchylająca decyzję Prezydenta Wrocławia – Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (dalej: organ I instancji, Prezydent, ZDiUM) z 24 października 2024 r. nr EOKK-K/66/I/7/2024 w całości oraz orzekająca merytorycznie o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości 377.397,00 zł za zajęcie pasa ruchu drogowego drogi gminnej – ul. [...] we W. (działka nr [...], [...], obręb S.1), na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg tj. na umieszczenie i funkcjonowanie elementów zabezpieczających w postaci osłon (daszku) nad drogą dla pieszych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do elewacji budynku, bez zezwolenia zarządcy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas przeprowadzonej w okresie od 6 lipca 2023 r. do 22 października 2024 r. kontroli pasa ruchu drogowego ulicy [...] pracownicy ZDiUM stwierdzili zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...], [...], obręb S.1) przez stronę skarżącą bez wymaganego zezwolenia. Zajęcie polegało na montażu nad drogą dla pieszych osłon z płyty OSB na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do elewacji budynku pod wskazanym adresem, której celem była ochrona pieszych przed spadającym gruzem z elewacji budynku. Kontrolujący odnotowali, że zajęcie odbyło się w dniach od 13 lipca 2023 r. do 23 lipca 2023 r. na powierzchni pasa drogi dla pieszych w zakresie [...] m2 oraz od dnia 24 lipca 2023 r. do 22 października 2024 r. w zakresie powierzchni [...] m2. Na podstawie przeprowadzonej kontroli oraz ustaleń poczynionych podczas prowadzonego postępowania decyzją z 24 października 2024 r. (EOKK-K/66/I/7/2024) Prezydent wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 377.703,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...], [...], obręb S.1), na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg tj. umieszczenie i funkcjonowanie elementów zabezpieczających w postaci osłon (daszku) nad drogą dla pieszych na stalowej konstrukcji przytwierdzonej do elewacji budynku, bez zezwolenia zarządcy. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie uchylenie decyzji w całości i wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 37.770,30 zł, zarzucając decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego: - ustalenia i wyjaśnienia dlaczego zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta Wrocławia (Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu), skoro w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie było Wymagane, gdyż wobec odwołującej wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja nr 681/2013 z dnia 21 marca 2013 r., utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 771/2013 z dnia 23 maja 2013 r. nakazująca odwołującej zabezpieczenie przyległego do budynku ciągu pieszego, - prawidłowego ustalenia statusu "elementów zabezpieczających w postaci osłon (daszku)"; b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, jakie organ uznał za udowodnione oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji; 2) przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) – dalej: "u.d.p.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy odwołująca działała w ramach potrzeby ochrony życia lub zdrowia; b) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez jego wadliwe zastosowanie i wymierzenie odwołującej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. publicznych w sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, w konsekwencji czego opłata powinna zostać ustalona na podstawie art. 40 ust. 4-6 u.d.p., a wydając decyzję organ nie uwzględnił wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeby ochrony życia lub zdrowia; c) art.40 ust. 1 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, ze przedmiotowej sprawie wymagane było zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy wydany wobec odwołującej nakaz PINB znosi wymóg uzyskania takiego zezwolenia; d) art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 poz. 725 ze zm.; dalej – p.b.), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że możliwe jest uzależnienie wykonania nakazu wydanego na podstawie tego przepisu od uzgodnień z innymi organami, w sytuacji, gdy nakaz taki musi być bezwarunkowy; e) art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie i uznanie, że odwołująca powinna uzyskać zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego W sytuacji, gdy elementy zabezpieczające w postaci osłon (daszku) nie wpisują się w katalog urządzeń, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a tym samym, nie podlegają dyspozycji art. 40 ust. 1 u.d.p. W wyniku rozpoznania odwołania, Kolegium decyzją z 22 stycznia 2025 r. nr SKO 4302.82.2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 u.p.d. i § 2 ust. 4 uchwały nr LIX/1549/22 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2022 r. poz. 5188 ze zm.; dalej – uchwała Rady Miejskiej) oraz pkt 7 załącznika do powyższej uchwały, uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną oraz orzekło co do istoty sprawy, wymierzając Spółce karę pieniężną w wysokości 377.397,00 zł za zajęcie pasa ruchu drogowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium szeroko powołało przepisy stanowiące podstawę orzekania w sprawie. Następnie podniosło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji zdjęciowej i notatek z kontroli, wynika, że w okresie od 13 lipca 2023 r. (dowód: notatka nr [...] w aktach adm.) do 22 października 2024 r. (dowód: notatka nr [...] w aktach adm.) nad drogą dla pieszych w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] we W.(działka nr [...], [...] obręb S.1) umieszczono osłony z płyt OSB na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do elewacji budynku znajdującego się pod tym numerem na wskazanej działce. Osłony te miały zostać umieszczone z uwagi na wydaną przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) prawomocną decyzję z dnia 23 maja 2013 r. (nr 771/2013) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego we Wrocławiu (dalej: PINB) z 21 marca 2013 r. (nr 681/2013), którą nakazano stronie skarżącej, jako właścicielowi budynku przy ul. [...] we W., 1) zabezpieczenie w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji przyległego do budynku ciągu pieszego, poprzez montaż daszków ochronnych pod uszkodzonymi gzymsami budynku na elewacji frontowej ze szczelnym i odpornym na przebicie (przez spadające elementy) przykryciem, nachylonym pod kątem 45 stopni w kierunku źródła zagrożenia, w celu wyeliminowania bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, wynikającego z wad w utrzymaniu elewacji budynku; 2) a następnie w terminie do 30 czerwca 2013 r. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji przedmiotowego budynku poprzez usunięcie uszkodzonych (luźnych lub odparzonych) fragmentów tynków elewacyjnych i gzymsów, a następnie odtworzenie tych elementów (wykonanie tynku w miejscach braków i uzupełnienie gzymsów) wraz z montażem elementów zapewniających odprowadzenie wód opadowych z dachu i obróbek blacharskich. Organ odwoławczy odnosząc się do powyższych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, podkreślił, że zastosowanie regulacji art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. ma miejsce w sytuacji, w której dany obiekt budowlany głównie na skutek działań/zaniechań właściciela lub zarządcy tego obiektu, znajduje się w stanie powodującym zagrożenie dla określonych w tym przepisie dóbr. Spółka natomiast jest wieczystym użytkownikiem budynku przy ul. [...] we W. i z tego tytułu została zobowiązana do wykonania określonych w tych decyzjach obowiązków. Kolegium podniosło, że nakazy te – co istotne – maja charakter terminowy, co oznacza, że wykonanie ich miało nastąpić nie później niż do 30 czerwca 2013 r. Natomiast z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że zamontowane na elewacji wymienionego budynku zabezpieczenie nad ciągiem pieszym w pasie drogowym drogi gminnej istniało co najmniej do dnia 22 października 2024 r., a więc przez okres przekraczający o ponad 11 lat określony w decyzji PINB termin jego funkcjonowania, zaś określone w decyzji nakazy mające na celu doprowadzenie elewacji budynku do właściwego stanu nie zostały wykonane z związku z czym zabezpieczenie funkcjonowało przez tak długi czas. W przekonaniu Kolegium umieszczenie przedmiotowych osłon (daszku) stanowiących zabezpieczenie ciągu pieszego w pasie drogowym podanej drogi publicznej stanowiło zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.d., a w konsekwencji wymagało uzyskania zezwolenia z dwóch przyczyn. Po pierwsze, zdaniem SKO, umieszczenie i funkcjonowanie tego rodzaju zabezpieczenia nie było związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a związane było wyłącznie z nieodpowiednim stanem technicznym elewacji budynku, zagrażającym w szczególności bezpieczeństwu poruszających się drogą pieszych. Organ odwoławczy wskazał, że przyjmując iż adresat decyzji nie realizował obowiązku wynikającego z decyzji PINB tak długo jak funkcjonowało zabezpieczenie, to z całą powagą uzasadnione jest stwierdzenie, że potrzeba i stan zajęcia pasa drogowego był wyłącznie konsekwencją zaniechania Spółki w zakresie realizacji tego nakazu oraz powinności ustawowych określonych chociażby w art. 61 pkt 1 p.b. Po drugie, Kolegium stwierdziło, iż nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że decyzje organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. legitymowały ją do zajęcia pasa drogowego w podanym celu i czyniły zbędnym uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 p.b. Sam nakaz wydany na tej podstawie nie uprawnia bowiem per se adresata do korzystania z cudzego terenu w celu realizacji nałożonego obowiązku, a przepisy art. 66 p.b. nie wyłączają obowiązków wynikających w ustawy o drogach publicznych dotyczących korzystania z terenu pasa drogowego na cele "niedrogowe". Nie sposób zatem przyjąć, że organ nadzoru budowlanego mógłby w podanym trybie decydować w zakresie materii zastrzeżonej, na zasadzie wyłączności, do właściwości zarządcy drogi publicznej. Organ odwoławczy szeroko opisał na jakiej podstawie przyjął czas i powierzchnię zajęcia, brane pod uwagę przy ustaleniu kwoty kary pieniężnej, wskazując, że w dniach 13 lipca 2023 r. oraz 24 lipca 2023 r. wykonane zostały pomiary geodezyjne, z których wynikało, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wskazanej drogi publicznej wynosiła kolejno [...] m2 i [...] m2. Natomiast w dniu 3 października 2023 r. przeprowadzono oględziny pasa drogowego ul. [...] we W., podczas których dokonano również obmiaru powierzchni pasa drogowego tej drogi publicznej, a w oględzinach tych brał udział pełnomocnik Spółki, który nie wniósł uwag. Kolegium wskazało również, że powierzchnia [...] m2 została również potwierdzona pomiarami geodezyjnymi wykonanymi 3 października 2023 r. i 5 czerwca 2024 r. Takie powierzchnie SKO przyjęło jako podstawę do wyliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, która na podstawie stawek z Uchwały Rady Miejskiej łącznie wynosi 377 397,00 zł, według następujących obliczeń organu: 1) za okres od dnia 13 lipca 2023 r. do dnia 23 lipca 2023 r. - iloczyn powierzchni zajęcia pasa drogowego - [...] m2 (liczba metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego), okresu zajęcia pasa drogowego - (11 dni:), stawka opłaty - 3,00 zł /1 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz opisanego mnożnika x 10 - wynosi 7227,00 zł; 2) za okres od dnia 24 lipca 2023 r. do dnia 22 października 2024 r. - iloczyn powierzchni zajęcia pasa drogowego - [...] m2 (liczba metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego), okresu zajęcia pasa drogowego - (457 dni: od), stawki opłaty rocznej - 3,00 zł / 1 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz opisanego mnożnika x10 - wynosi 370170,00 zł. Wskazano, że organ I instancji błędnie przyjął, że w okresie od dnia 13 lipca 2023 r. do dnia 23 lipca 2023 r. przypada 9 dni zamiast 11 dni, a w okresie od dnia 24 lipca 2023 r. do dnia 22 października 2024 r. błędnie przyjął 459 dni zamiast 457 dni. Dokonana przez Kolegium korekta w tym zakresie skutkowała zmniejszeniem wysokości kary pieniężnej z kwoty 377 703,00 zł na 377 397,00 zł. Końcowo organ odwoławczy stwierdził także, że nie znalazł uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189e-g k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona skarżąca, zaskarżając je w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej – p.p.s.a.), wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie było wymagane, gdyż wobec strony skarżącej wydana została przez Powiatowego lnspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z 21 marca 2013 r. (nr 681/2013), utrzymana w mocy decyzją DWINB z 23 maja 2013 r. (nr 771/2013 ) nakazująca stronie skarżącej zabezpieczenie przyległego do budynku ciągu pieszego; 2) art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego - prawidłowego ustalenia statusu ,,elementów zabezpieczających w postaci osłon (daszku)"; 3) art.7 w zw. z art. 77,art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż nałożony na stronę skarżącą obowiązek zabezpieczenia ciągu pieszego poprzez montaż daszku był ograniczony czasowo do 30 czerwca 2013 r., w sytuacji, gdy zabezpieczenie zostało ustanowione do czasu wykonania prac określonych w decyzji PINB; 4) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż doszło do zajęcia pasa ruchu drogowego w sytuacji, gdy SKO w ślad za organem l instancji poczyniło swe ustalenia tylko na podstawie notatek, zdjęć informacji z rejestru gruntów oraz pomiarów geodezyjnych; 5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, jakie organ uznał za udowodnione oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji; 6) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i wymierzenie stronie Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, w konsekwencji czego opłata powinna zostać ustalona na podstawie art. 40 ust. 4-6 u.d.p; 7) art. 189d pkt1 i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że nie mają one zastosowania w rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy strona skarżąca działała w ramach potrzeby ochrony życia lub zdrowia; 8) art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.83 ust 1. p. b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nałożony na stronę skarżącą obowiązek zabezpieczenia ciągu pieszego poprzez montaż daszków był ograniczony czasowo do 30 czerwca 2013 r. w sytuacji, gdy zabezpieczenie zostało ustanowione do czasu wykonania prac określonych decyzją PlNB, 9) art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. art. 66 ust. 1 p. b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w przedmiotowej sprawie wymagane było zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy wydana wobec strony skarżącej decyzja PlNB znosi wymóg uzyskania takiego zezwolenia; 10) art. 66 ust. 1 p. b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że możliwe jest uzależnienie wykonania nakazu wydanego na podstawie tego przepisu od uzgodnień z innymi organami, w sytuacji, gdy nakaz taki musi być bezwarunkowy; 11) art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie i uznanie, że strona skarżąca powinna uzyskać zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji, gdy ,,elementy zabezpieczające w postaci osłon (daszku)" nie wpisują się w katalog urządzeń, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a tym samym, nie podlegają dyspozycji art. 40 ust. 1 u.d.p. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że z decyzji organu nie wynika dlaczego strona powinna uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skoro organ sam ustalił, że wobec strony skarżącej została wydana decyzja PINB nakazująca jej zabezpieczenie przyległego do budynku ciągu pieszego. Strona skarżąca podniosła także, że organ nie podjął się ustalenia jaki charakter miała instalacja w postaci "daszku". W zakresie dowodów, na jakich oparły się organy, Spółka stwierdziła, że jedynym dowodem ma być dokumentacja geodezyjna, która nie jest wystarczająca w tym zakresie. Brak jest bowiem określenia przebiegu linii granicznych pasa drogowego, jakiego urządzenia używano do pomiaru daszków ani nie wskazano sposobu ich mierzenia. Natomiast od prawidłowego wyznaczenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość kary za jego zajęcie. Dalej strona skarżąca podniosła, że Kolegium błędnie założyło, że nakazy opisane w decyzji PINB miały charakter terminowy, bowiem w decyzji je nakładającej PINB zastrzegł, że roboty określone w pkt 2 należy wykonać po uprzednim uzyskaniu zezwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem Spółki prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w której w przypadku nie wykonania prac w terminie zobowiązany podmiot musiałby usunąć nałożone nakazem zabezpieczenia narażając zdrowie lub życie osób postronnych, co byłoby sprzeczne z treścią nakazu. Następnie Spółka podkreśliła, że w ogóle nie musiała dysponować zgodą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wobec legitymowania się nakazem PINB. Strona argumentowała, że ZDiUM i PINB, to dwie emanacje tego samego organu - Prezydenta Wrocławia. W dalszej części uzasadnienia Spółka argumentowała, że nakaz PINB wydany na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. jest bezwarunkowy i żaden inny organ, w tym również ZDiUM nie ma praw do ingerowania w taka procedurę. Natomiast w sytuacji, gdy takie uzgodnienia są wymagane, to obowiązek ich dokonania spoczywa na samym organie administracyjnym przed wydaniem omawianego nakazu. Spółka wskazała także, że skoro działała legalnie - na podstawie decyzji PINB – to nie można uznać jej bezprawnego działania, bowiem nakaz zastępuje umowę lub zgodę zarządcy drogi. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w całości i wniosło o jej oddalenie jako niezasadne. Pismem z 16 grudnia 2025 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji ZDiUM z 8 kwietnia 2015 r. nr 408/2015 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w W. (dz. [...], [...], obręb S.1) gzymsów wraz z przesuwnymi żaluzjami oraz zadaszenia nad wejściem w budynku przy ul. [...]. Strona skarżąca wskazała, że w wyniku podjęcia szerokiej kwerendy przez nowego właściciela odnaleziono powyższą decyzję. Spółka argumentowała, że działała w ścisłej współpracy z organami administracji, a jedyną przyczyną dla której nie doszło do zawarcia finalnej umowy z ZDiUM, było niezwłoczne nakazanie praw przez PINB. Zdaniem strony obowiązek wykonania nakazu PINB jest "silniejszy" niż obowiązek uzyskania umowy z zarządcą drogi. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej Spółki, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako niemający znaczenia dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z z 22 stycznia 2025 r. (nr SKO 4302.82.2024) uchylająca decyzję ZDiUM z 24 października 2024 r. (nr EOKK-K/66/I/7/2024) w całości oraz orzekająca merytorycznie o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości 377.397,00 zł za zajęcie pasa ruchu drogowego drogi gminnej – ul. [...] we W. (działka nr [...], [...], obręb S.1), na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg tj. umieszczenie i funkcjonowanie elementów zabezpieczających w postaci osłon (daszku) nad drogą dla pieszych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do elewacji budynku, bez zezwolenia zarządcy. Podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowił art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Odnotować przy tym należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta – a więc w niniejszym przypadku Prezydent Wrocławia. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przy czym pasem drogowym (o którym mowa we wskazanych powyżej przepisach) jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W rozumieniu przepisu art. 1 u.d.p., z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Przeznaczeniem drogi jest przede wszystkim prowadzenie ruchu drogowego. Inne niż przewidziane ustawą przeznaczenie pasa ruchu drogowego może kolidować z realizacją ustawowych zadań zarządcy drogi. Z przytoczonych powyżej norm wynika, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wyjątkiem, obwarowanym ścisłymi warunkami określonymi ustawowo, w tym także sankcją za bezprawne korzystanie z pasa drogi publicznej. Kara pieniężna uregulowana w art. 40 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu, polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, a także niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 872/11; a także wyroki NSA: z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09 oraz z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11). Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno więc zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja miałaby naruszać prawo w stopniu uzasadniający jej uchylenie. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi, należy stwierdzić, że istotą sporu w sprawie jest stwierdzenie czy nakazy określone w art. 66 ust. 1 p.b. oraz ich charakter zwalniały skarżącą Spółkę z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, będącej pod zarządem Prezydenta Wrocławia - ZDiUM. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji zasługuje na pełną aprobatę z punktu widzenia treści obowiązujących przepisów. Bezspornym jest fakt zajęcia przez Spółkę pasa drogowego ciągu pieszego ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb S.1). Nie był on bowiem kwestionowany przez skarżącą na żadnym etapie postępowania. Natomiast rozstrzygnięcia wymaga kwestia dotycząca legalności dokonanego przez nią zajęcia na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Wskazać należy, iż decyzja PINB z 21 marca 2013 r. (nr 681/2013) utrzymana w mocy decyzją DWINB z 23 maja 2013 r. (nr 771/2013), która - zdaniem strony skarżącej - ma stanowić podstawę do uchylenia bezprawności zajęcia pasa drogowego bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stanowiący podstawę materialnoprawnego orzekania przez organy przepis art. 66 p.b. znajduje się w Rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pierwszy z przepisów tego rozdziału, tj. art. 61 p.b. stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Zgodnie zatem z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 p.b., adresatem obowiązków w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych, zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 p.b., jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jakim w przedmiotowej sprawie jest skarżąca Spółka. Ponadto art. 47 ust. 4 p.b., stanowi, że zajęcie na potrzeby budowy pasa drogowego lub jego części może nastąpić po spełnieniu wymagań określonych w odrębnych przepisach. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji obligującej skarżącą do wykonania prac w niej określonych - jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji organ - było wynikiem wieloletnich zaniedbań ze strony Spółki w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie, bowiem nakaz dotyczył w istocie przywrócenia elewacji nieruchomości do stanu niezagrażającego zdrowiu lub życiu przez jego właściciela. Stwierdzenie, iż decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p. b. w swojej treści zawiera upoważnienie do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej bez zgody zarządcy drogi, stanowiłoby wykroczenie poza właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego. Podkreślenia wymaga, iż organy te działają w sferze policji administracyjnej i sprawują kontrolę nad przestrzeganiem prawa budowlanego. Natomiast zarządca drogi - jakim w kontrolowanym zakresie jest Prezydent Wrocławia - ZDiUM - odpowiada za utrzymanie pasa drogowego we właściwym stanie oraz kontrolę w zakresie ingerencji w jego strukturę, takich jak montowanie instalacji czy obiektów w jego obszarze oraz wymierzanie kar za działanie w obszarze pasa bez jego zgody. Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższą odmienność zarówno w zakresie organów wydających rozstrzygnięcia, ich kompetencji i właściwości oraz fakt, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje, że decyzja wydawana w trybie art. 66 miałaby zastępować zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nie można przyjąć, iż wydanie decyzji w tym trybie jest wystarczające do przyjęcia, że strona skarżąca zajmowała powierzchnie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb S.1) zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dodatkowo, z uwagi na powyższe, za oczywiste naruszenie wymogów procedury administracyjnej należałoby uznać sytuację objęcia jednym postępowaniem, a tym samym jednym rozstrzygnięciem, kwestii nałożenia obowiązków dotyczących doprowadzenia budynku do właściwego stanu oraz zgody na zajecie pasa drogowego. W kontekście zarzutów skargi, należy także zgodzić się z organem, iż z samej treści przepisu art. 66 p.b. wynika jednoznacznie, że organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wyznaczyć termin na ich wykonanie, co zresztą PINB uczynił. Sąd podkreśla, że już sama natura obowiązku i charakter chronionego dobra, jakim jest zdrowie lub życie ludzkie, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska wskazuje na konieczność określenia jak najszybszego terminu na wykonanie nakazu w zakresie usunięcia stanu powodującego zagrożenie dla powyższych dóbr. Dlatego terminy wyznaczane w decyzjach wydanych na tej podstawie zazwyczaj są krótkie. Jeśli zatem Spółka doszłaby do przekonania, że wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB w określonym decyzją terminie jest niemożliwe z powodu konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, mogła zwrócić się do organu nadzoru budowlanego o wydłużenie terminu realizacji nakazu, argumentując to czasem trwania procedur administracyjnych u zarządcy drogi. Z akt sprawy wynika, iż doprowadzenie elewacji do właściwego stanu przez Spółkę miało nastąpić w terminie do 30 czerwca 2013 r. Natomiast pas ruchu drogowego Spółka zajmowała przynajmniej do 22 października 2024 r. Jednoznacznie zatem można stwierdzić, iż argumentacja strony skarżącej, że zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, działając w celu ochrony wskazanych wyżej dóbr, jest nietrafna, skoro przez okres ponad 11 lat od wydania decyzji określającej doprowadzenie budynku do stanu właściwego nie wykonała ona tych obowiązków. Niezrozumiałe jest zatem dla Sądu wywodzenie przez stronę skarżącą pozytywnych dla niej skutków w postaci legitymizowania zajęcia przez nią pasa drogowego bez uzyskania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. z powodu kilkunastoletnich zaniedbań. Na marginesie Sąd zauważa, że chociaż na rozprawie oddalił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy w postaci przedłożonej przez stronę skarżącą decyzji lokalizacyjnej z 8 kwietnia 2015 r. (nr 408/2015), to ta decyzja również nie mogłaby stanowić podstawy uchylającej bezprawność zajęcia pasa drogowego drogi gminnej. Decyzja lokalizacyjna wydana przez ZDiUM ma charakter techniczny, odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych, jakie powinna spełniać inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II GSK 416/08). Stanowi ona wyłącznie przesłankę (podstawę) rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym to zajęciu mowa jest w art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1097/08; z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 380/08). Z regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.d.p. wynika bowiem, że dysponując decyzją lokalizacyjną wnioskodawca może domagać się wydania następczej - w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że w pkt 1 lit. b) pouczenia znajdującego się w uzyskanej przez Spółkę decyzji lokalizacyjnej widnieje informacja o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z realizacją określonego w decyzji lokalizacyjnej zadania i na umieszczenie w nim wskazanych obiektów/elementów. Przyjąć należy zatem, iż Spółka miała pełną wiedzę o obowiązku uzyskania takiego zezwolenia i świadomie zaniechała obowiązku jego uzyskania. Następnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w sprawach dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia - muszą być precyzyjne i pewne, w tym oparte na wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia (por. wyrok NSA z 24.10.2024 r., II GSK 199/21). Analiza akt kontrolowanej sprawy dostarcza - zdaniem Sądu - podstaw aby stwierdzić, że ustalenia organu poczynione w zakresie postępowania dowodowego w sprawie usytuowaniu w pasie drogi publicznej spornej konstrukcji bez zezwolenia zarządcy drogi - poczynione zostały z uwzględnieniem dyspozycji art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, iż w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy w postaci notatek z przeprowadzonych kontroli, dokumentacji zdjęciowej, szkiców dokumentacyjnych, informacji z rejestru gruntów oraz określenie obszaru zajęcia na podstawie czterech pomiarów geodezyjnych wykonanych w dniach 13 lipca 2023 r., 24 lipca 2023 r., 3 października 2023 r. oraz 5 czerwca 2024 r. Materiał ten daje podstawę do stwierdzenia, że zarówno przyjęta przez organ kwalifikacja stanu zajęcia pasa drogowego jako zajęcie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.p.d., tj. zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.p.d., jak i powierzchnia zajęcia ustalona przez organ odwoławczy i stanowiąca podstawę do wyliczenia kwoty kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżącą zgodnie ze stawką wynikającą z § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej oraz pkt 7 załącznika 4 do tej uchwały nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Końcowo odniesienia wymaga kwestia zarzucanego przez stronę niezastosowania przez organy instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej z art. 189f § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwość takiego od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 330/23). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i zasadnie odmówiły odstąpienia od nałożenia kary na skarżącą, biorąc zwłaszcza pod uwagę wcześniejsze rozważania, odnoszące się do popełnionych przez Spółkę zaniedbań. Mając powyższe na uwadze Sąd, wobec niedopatrzenia się także innych naruszeń przepisów prawa procesowego oraz materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.