III SA/Wr 198/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w U. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] Burmistrz Miasta M. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" oraz obszarów funkcjonalnie z nim związanych. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...], znak [...]) Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nie uzgodnił powyższego projektu planu, wskazując, że w planie tym odstąpiono od zorganizowania drogi transportu urobku oraz bocznicy kolejowej, do której urobek ten miał być dostarczany z uwagi na występowanie licznych stanowisk chronionych gatunków roślin i zwierząt. Podkreślono, że nie przewidziano terenów dla drogi transportu urobku, zakładając transport dostępnymi drogami publicznymi. Na powyższe postanowienia zażalenie wniósł Burmistrz M., wskazując, że w obrębie obszaru objętego planem nie ma możliwości bezkolizyjnego rozwiązania kwestii transportu urobku. Jednakże brak w obszarze objętym projektem planu możliwości ustalenia pełnego przebiegu alternatywnej – dla obecnie wykorzystywanej – drogi, nie może być podstawą odmowy uzgodnienia projektu planu. Plan nie może rozstrzygać o sposobach przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych poza jego zasięgiem. Wskazano także, iż obecnie transport odbywa się po drodze powiatowej, która przebiega przez obszar objęty planem, a następnie poza obszarem planu kontynuowany jest po tej drodze powiatowej oraz po drodze krajowej nr [..], natomiast Zarząd Powiatu W. jako zarządca drogi powiatowej nie wniósł zastrzeżeń do ustaleń przyjętych w projekcie planu zagospodarowania i dokonał jego uzgodnień. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na celowość ponownego rzeczowego i kompleksowego jej przeanalizowania w świetle informacji i wyjaśnień zawartych we wszystkich dokumentach dotyczących sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że z części tekstowej i graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że obszar objęty planem w większości pokrywa się z terenem górniczym "[...]". Powiększenie obszaru wydobycia nie spowoduje wzrostu ilości wydobywanego surowca w stosunku do obecnej eksploatacji. Podniesiono, że projekt planu zawiera szereg ustaleń pozwalających na ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko i krajobraz. Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie "A" w U. Ś. wniosło skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie organu I instancji było prawidłowe i zostało wydane po przeanalizowaniu sytuacji środowiskowej, natomiast zaskarżone postanowienie narusza przepisy Konstytucji RP. Podkreślono, że transport miliona ton urobku rocznie, prowadzony drogami publicznymi odbywa się kosztem zdrowia fizycznego i psychicznego mieszkańców terenów położonych wzdłuż dróg biegnących przez [...], dzielnicę [...] w W., do dworca kolejowego [...], natomiast kopalnia nie zmniejsza negatywnych skutków swojego oddziałania na środowisko. Wskazano, że Stowarzyszenie w niniejszej sprawie występuje w interesie zdrowia i spokoju narażonych mieszkańców. Zdaniem Stowarzyszenia organ II instancji sugerując organowi I instancji dokonanie uzgodnienia sanitarnego przedstawionego planu zagospodarowania przestrzennego, chroni interes przedsiębiorców kosztem zdrowia mieszkańców. Do skargi dołączono m. in. pismo strony skarżącej z dnia [...] dotyczące raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozpoznaniu złoża [...] "[...]" poniżej dolnej granicy udokumentowania i kserokopię decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie melafiru ze złoża "[...]". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie, wskazując, że skarga pochodzi od podmiotu nie będącego stroną. W uzasadnieniu podtrzymano swoje dotychczasowe stanowisko i podniesiono, że projekt planu zawiera szereg ustaleń pozwalających na ograniczenie negatywnych oddziaływań kopalni na środowisko i krajobraz, nie mniej jednak w trudnej dla rozstrzygnięcia sprawie należy ponownie kompleksowo ją przeanalizować w świetle informacji i wyjaśnień zawartych we wszystkich dokumentach dotyczących sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie za art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Artykuł 3 § 2 pkt 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie było postanowienie uchylające postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego. W pierwszej kolejności należało ustalić, czy postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górnicze podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a jeśli tak, to jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi. Uchylone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów art. 3 pkt 1, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 43 i art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), art. 25 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). W konsekwencji zatem dokonanie uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym przed uchwaleniem miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego było w niniejszej sprawie obligatoryjne. Powstaje więc zagadnienie czy i komu przysługuje możliwość zaskarżenia takiego uzgodnienia. Postępowania planistyczne regulowane przepisami art. 11 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są postępowaniami prowadzonymi w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Dlatego też przeniesienie regulacji przewidzianej w art. 106 § 5 k.p.a. na grunt postępowań w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w pełni możliwe. Zastosowanie unormowań objętych art. 106 § 5 k.p.a. dotyczy jedynie formy zajęcia stanowiska w sprawie. Należy podzielić pogląd, że zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu tego planu ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy, jej organów przewidzianego przepisami szczególnymi (zob. T. Bąkowski Komentarz do art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004. Stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Zgodnie z art. 98 ust. 1, 2 i 3 (...) stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega tylko taka opinia, uzgodnienie lub stanowisko, od którego uzyskania prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy. Jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob. m.in. T. Bąkowski Komentarz do art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Także w orzecznictwie jest formułowane podobne stanowisko (zob. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120). W świetle powołanych wyżej przepisów dokonanie uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym jest konieczną przesłanką ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanymi w art. 17 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu. Jest to zatem środek o szczególnej roli w procesie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona prawnie określonych interesów ponadlokalnych. Skoro zatem uzgodnienie projektu planu ma charakter obligatoryjny i wpływa na ważność uchwały w przedmiocie planu, to uzgodnienie takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 89 ust. 1 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do wniesienia skargi przysługuje natomiast tylko gminie i związkowi międzygminnemu (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). W odniesieniu do pozostałych podmiotów ustawa planistyczna nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.04.2006 r., II SA/Bk 906/05, LEX nr 94662). Stosownie do art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wskazany wyżej przepis legitymację czynną do wniesienia skargi łączy przede wszystkim z posiadaniem interesu prawnego. Legitymacja czynna w tym przypadku oparta jest na przesłance materialnoprawnej. Przepis ten określa również inne podmioty, które mimo braku interesu prawnego są uprawnione do wniesienia skargi. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna. Organizacji społecznej w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób legitymacja skargowa przysługuje w myśl tego przepisu, jeżeli: 1) sprawa ta mieści się w zakresie jej statutowej działalności, 2) organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca dając uprawnienie organizacji społecznej do wniesienia skargi w sprawie, dotyczącej interesu prawnego innych osób, uzależnił legitymację czynną od spełnienia łącznie wymienionych wyżej warunków. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej. W przedmiotowej sprawie co prawda organizacja społeczna brała udział w postępowaniu planistycznym, a sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności, nie mniej jednak obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Możliwość zaskarżenia takiego uzgodnienia wynika natomiast z art. 89 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisów tych jednak jednoznacznie wynika, że prawo do wniesienia skargi przysługuje tylko gminie i związkowi międzygminnemu. Powyższe prowadzi do wniosku, że postanowienie uchylające postanowienie w sprawie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, podlegało co prawda zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi była tylko gmina lub związek międzygminnym. Skoro zatem Stowarzyszenie nie miało legitymacji skargowej, to skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.