III SA/Wr 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miejskiej W. oraz zwrotu kosztów podróży służbowych postanawia: odrzucić skargę. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez J. L. (dalej: skarżący) dotyczy uchwały nr XLII/485/21 Rady Miejskiej Wałbrzycha ( dalej: Rada Miejska) z 23 listopada 2021 r., wydanej na podstawie art. 25 ust. 4 , 6 i 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g. w sprawie wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miejskiej Wałbrzycha oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zdaniem Skarżącego, który sam pełni w Radzie Miejskiej funkcję radnego, wskazana wyżej uchwała została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.s.g. w związku z §10 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta Wałbrzycha (uchwała z 28 marca 2013 r., nr XLVI/441/13w związku § 30 ust. 2 pkt 1 i § 36 ust. 1 Statutu, w zw. Z §49 ust. 2 i 3 Statutu - a to poprzez jej podjęcie, mimo, że nie była objęta porządkiem obrad doręczonym radnym. Skutkowało to brakiem możliwości realizacji uprawnień wynikających z mandatu radnego. Jak bowiem podnosi skarżący, wynikający z art. 20 ust. 1 u.s.g. nakaz zawiadomienia radnych o zwołaniu sesji oraz doręczenia im wraz z tym zawiadomieniem porządku obrad wraz z projektami uchwał ma w praktyce umożliwić radnym wykonywanie swojego mandatu w sposób pełny i rzeczywisty. Zgodnie z §36 ust. 1 Statutu przewodniczący przestrzega ustalonego porządku obrad. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie doszło do niedopuszczalnej zmiany porządku obrad. Projekt przedmiotowej uchwały nie był znany radnym nawet na dzień przed planowaną sesją. To uniemożliwiło należyte zapoznanie się wcześniej z treścią projektu, poddanie go analizie prawnej i weryfikacji co w Radzie Miejskiej zdarza się notorycznie. Skarżący dalej podniósł, że doszło również do naruszenia art. 15 ust. 1 u.s.g. w zw. Z art. 23 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, radny jest obowiązany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. By mógł powyższy postulat wypełniać musi mieć ku temu realne możliwości. W zaistniały stanie faktycznym możliwości te były jedynie pozorne, bowiem radni pozbawieni zostali możliwości poddania dyskusji i dogłębnej analizy uchwał ieobjetych pierwotnie porządkiem obrad. W odpowiedzi na skargę Prezydent Wałbrzycha ( dalej: organ) wniósł o jej oddalenie w całości. W pierwszej kolejności podniósł, że skarżący nie posiada legitymacji czynnej do złożenia niniejszej skargi. Samo wykonywanie mandatu radnego nie daje skarżącemu uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego. Skarżący nie wykazał także naruszenia swojego własnego , indywidualnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. W zakresie, w jakim uchwała dotyczy go, jako radnego, nie wykazał naruszenia interesu prawnego, gdyż treść uchwały nie pozbawia ani nie ogranicza jego uprawnień, wręcz przeciwnie – rozszerza je względem uprzednio obowiązującej uchwały. Z ostrożności procesowej organ wniósł o ewentualne oddalenie skargi wskazując, że spełnione zostały wymogi proceduralne przy podjęciu uchwały, Zmianę porządku obrad przewiduje bowiem zarówno § 35 ust.3 Statutu Miasta Wałbrzycha, jak i art. 20 ust. 1a u.s.g. Na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r, skarży przedłożył pismo , w którym podtrzymał zarzuty skargi i nie zgodził się z zarzutem organu co do braku legitymacji czynnej. Wskazał, że wykonywanie mandatu radnego współkształtuje jego legitymację do złożenia skargi, co jest osadzone na ustrojowej pozycji radnego. Podniósł, że ponadto uchwała odnosi się bezpośrednio do sfery majątkowej skarżącego, związanej z pełniona funkcją. Na pytanie Sądu, w zakresie uzupełnienia skargi o wykazanie naruszenia interesu prawnego zaskarżona uchwałą, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że naruszenia takiego upatruje w procedurze poprzedzającej pojęcie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności kontrola skargi wniesionej w powyższym trybie polega na ocenie, czy spełnia wymogi formalne. Badaniu podlega charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Zgodzić się trzeba przede wszystkim z organem co do tego, że nie można wywodzić legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego wyłącznie z jego statusu radnego. Skarżący, jakkolwiek sprawuje funkcje w systemie organów gminy, nie jest sam organem uprawnionym w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do wnoszenia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy. Prawo takie przysługuje Wojewodzie jako organowi nadzoru ( a w sprawach – także Izbie Obrachunkowej). Drugą podstawą umożliwiającą zaskarżenia aktu prawa miejscowego, jakim jest niewątpliwie uchwała w przedmiocie wysokości i zasad przyznawania diet radnym, jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnoszona na tej podstawie skarga jest przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Lex nr 384677). Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuacje prawna osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573 i z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, Lex nr 1391696). Podkreślenia przy tym wymaga, że oparty na pojęciu interesu prawnego warunek uzyskania legitymacji skargowej został określony w sposób węższy niż ma to miejsce w przypadku legitymacji w postepowaniu administracyjnym. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że skarżony akt dotyczy sfery interesów prawnych wnoszącego skargę, ale konieczne jest wykazanie, że regulacje aktu prawa miejscowego naruszają ten interes (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04). Oparta o normę art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga nie ma zatem charakteru powszechnego i nie służy każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2014 r., II OSK 1372/13, Lex nr 2008935). Niezgodność z prawem uchwały rady gminy, w tym także wyrażająca się w naruszeniu procedury jej podjęcia, może być wystarczającą przesłanką do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzoru przez właściwy organ ( Wojewodę, Izbę Obrachunkową) lub przez Sąd, w razie wniesienia przez te organy skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Sam fakt, że uchwała narusza prawo, nie stanowi natomiast podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, gdyż nie może ten tryb służyć zastępowaniu trybu nadzorczego oraz umożliwiać innym podmiotom wchodzenie w kompetencje organów nadzoru. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). A zatem zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2021r, sygn. akt VII SA/Wa 419/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. W niniejszej sprawie skarżący, w swojej skardze oraz wezwany przez Sąd do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego, wskazuje na nieprawidłowości w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały, polegające na zmianie porządku obrad i wprowadzeniu projektu zaskarżonej uchwały do niego w dniu posiedzenia Rady Miasta, co miało skutkować m.in. na pozbawieniem radnych możliwości dokładnego przeanalizowania projektu oraz rzetelnej dyskusji nad projektem uchwały. Podkreślając swój status radnego skarżący wiąże swoją legitymację do wniesienia skargi z faktem, że jest radnym zasiadającym w Radzie Miejskiej Wałbrzycha, która to Rada podjęła zaskarżoną uchwałę i że poprzez zmianę porządku obrad został pozbawiony możliwości właściwego wykonywania mandatu radnego . Zdaniem Sądu powyższa argumentacja nie jest wystarczająca dla wykazania legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie świadczy bowiem o naruszeniu jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Sposób działania Rady Miejskiej oraz okoliczności w jakich sprawuje skarżący swój mandat, dotyczą funkcjonowania organu gminy, jakim jest Rada Miejska i mogą – potencjalnie - - stanowić podstawę ingerencji organów nadzoru. Natomiast brak jest możliwości powiązania ich własnym interesem skarżącego. Również twierdzenie skarżącego, że konsekwencją zbyt późnego doręczenia projektu zaskarżonej uchwały była realna niemożliwość zapoznania się z jej treścią, co natomiast spowodowało nieprawidłowe wykonanie ciążących na nim obowiązków radnego, w ocenie Sądu nie stanowi wykazania legitymacji do wniesienia skargi. Trzeba bowiem odróżnić sferę obowiązków i uprawnień związanych ze sprawowaniem określonej funkcji w organach gminy od sfery indywidualnych obowiązków i uprawnień skarżącego jako osoby. Jakkolwiek przy tym przedmiot skarżonej uchwały rzeczywiście dotyczy już sfery własnych, osobistych uprawnień skarżącego – jako osoby sprawującej funkcje radnego, któremu należne są diety ( o których wysokości i zasad przyznawania traktuje zaskarżona uchwała), to jednak skarży w żaden sposób nie wykazał, żę doszło do naruszenia ta uchwałą jego uprawnień należących do tej sfery. Nie kwestionuje bowiem ani wysokości ani zasad wypłacania diet radnym rady Miejskiej Wałbrzycha. W związku z powyższym skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.