III SA/Wr 200/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Małgorzata Malinowska – Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w roku 2011 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...].nr [...]w sprawie uchwalenia programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w 2011 roku. Organ Nadzoru podniósł, że w toku badania legalności uchwały uznał, że uchwała z dnia [...]. dotycząca uchwalenia programu współpracy została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. nr 234 poz. 1536 – t.j.) i art.7 Konstytucji RP, a to z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wojewoda wniósł więc o stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Termin ten ma charakter formalnoprawnego wymogu realizacji określonej normy kompetencyjnej i warunkuje prawidłowość podejmowanego aktu. Kategoryczność sformułowania w przepisie art.5a ust.1 terminu uchwalenia programu powoduje, w ocenie Wojewody, że termin ten ma charakter terminu zawitego, wyznaczającego maksymalny czas uchwalenia rocznego programu współpracy przez organ stanowiący gminy. Uchwała Rady Miejskiej w G. w sprawie uchwalenia programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w 2011 roku została podjęta w dniu [...]., a więc po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Z tego powodu zdaniem organu nadzoru takie działanie Rady Miejskiej zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące wniesieniem skargi i wnioskiem o stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały. Podejmując uchwałę Rada Miejska, zdaniem Organu Nadzoru, nie dopełniła także wymogów wynikających z art.5a ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w zakresie przeprowadzenia procedury konsultacji. Ponadto Organ Nadzoru wskazał, że niektóre, poszczególne zapisy uchwały, a to w [...] zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo, pozostając w sprzeczności z zapisami ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W odpowiedzi na skargę Gmina w G. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że bezspornym jest, że zaskarżona uchwała została podjęta po dniu 30 listopada 2010r. W ocenie strony Organ Nadzoru dokonał błędnej kwalifikacji określonego w art.5a ust.1 ustawy terminu na podjęcie uchwały w sprawie programu współpracy, uznając ten termin jako termin zawity. Przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a zwłaszcza art.5a ust.1 nie określają żadnych skutków niedochowania terminu zakreślonego do podjęcia uchwały, w szczególności skutku w postaci wygaśnięcia obowiązku uchwalenia programu czy też utraty możliwości podjęcia uchwały po upływie zakreślonego terminu. Zatem skoro ustawodawca nie ustanowił żadnych ani materialnych, ani procesowych skutków niezachowania terminu, to zdaniem Gminy należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charaktery instrukcyjnego. Natomiast zarzut podjęcia uchwały bez wymaganych konsultacji jest również bezzasadny albowiem w dniu [...] takie konsultacje odbyły się w ramach zorganizowanego Forum Organizacji Pozarządowych Gminy G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy tez błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 – dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji zgodnie z art. 93 cytowanej ustawy zaskarżył uchwałę Rady do Sądu Administracyjnego. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art.5 ust.5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Przepis powyższy w sposób jasny i precyzyjny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. W niniejszej sprawie przepis ten został przez Radę Miejską w G. naruszony. W ocenie sądu uchybienie terminowi do podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością ponieważ uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z jego treścią, a przepis zastrzegający termin należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał / vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010r.sygn.I S.A./Kr 1526/09/. Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art.5a ust.1 nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ pojęcie to oznacza jedynie wady nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy też drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Dlatego też argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, mające usprawiedliwiać przekroczenia ustawowego terminu podjęcia spornej uchwały, w świetle powyższych rozważań nie mogły zostać uwzględnione. Organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały określone w art.147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zbędne są nadto rozważania Sądu co do dalszych zarzutów skargi Wojewody odnoszących się do poszczególnych zapisów, które w ocenie Organu Nadzoru istotnie naruszają prawo, skoro cała uchwała z dnia [...]. dotycząca programu współpracy jest nieważna. Z tych powodów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczenie ma oparcie w art.152 cytowanej wyżej ustawy.