III SA/Wr 208/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. G. na czynność Starosty Świdnickiego w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy bez kategorii wcześniej posiadanych i odmowy wydania wtórnika prawa jazdy kat. A, B, C, B+E, C+E ,T I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Świdnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 października 2023 r. G. G. (dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty Świdnickiego (dalej: organ, Starosta) z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy w związku z zagubieniem dotychczasowego dokumentu nr [...], nr druku [...], stwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, B+E, C+E, T. Do wniosku skarżący dołączył, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o zagubieniu w dniu 27 września 2023 r. prawa jazdy. Dodatkowo oświadczył, że Policja nie zatrzymała jego prawa jazdy, nie wymieniał też prawa jazdy na zagraniczny dokument. Po rozpoznaniu wniosku, organ w dniu 6 października 2023 r. wystawił wtórnik dokumentu prawa jazdy. W poz. 5 tego dokumentu (nr prawa jazdy) widnieje nr: [...], w poz. 12 (ograniczenia) wpisano: [...] Na formularzu wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy w odpowiedniej rubryce podano datę odbioru dokumentu – 11 stycznia 2024 r. W wydanym wtórniku stwierdzono posiadanie uprawnień kategorii: B, B1 i AM. Pismem z 24 stycznia 2024 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO) "odwołanie od decyzji Starosty Świdnickiego w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy bez kategorii wcześniej posiadanych i tym samym odmowy wydania w dniu 11 stycznia 2024 r. wtórnika prawa jazdy obejmującego kategorie poprzednio posiadane". Zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez wydanie wtórnika prawa jazdy nieobejmującego wcześniej posiadanych kategorii. Wyjaśnił, że oprócz uprawnienia kategorii "B", posiadane przez niego prawo jazdy obejmowało także kategorie: A, C, B+E, C+E oraz T, na dowód czego w załączeniu przedłożył wydruk zdjęcia prawa jazdy numer [...], wydanego przez Starostę Świdnickiego w dniu 22 września 2004 r. Następnie wskazał, że w 2023 r. doszło do kradzieży jego portfela, w którym znajdowało się między innymi w/w prawo jazdy. Z uwagi na zaistniałą sytuację wystąpił do Starosty Świdnickiego z wnioskiem o wydanie wtórnika utraconego prawa jazdy. Niedługo po wystosowaniu wniosku, zagubiony przez niego uprzednio portfel został mu zwrócony z częścią jego wcześniejszej zawartości, a w tym z prawem jazdy. W dniu 6 października 2023 r. Starosta Świdnicki wydał wtórnik jego prawa jazdy o numerze [...], o czym skarżący – jak podał - dowiedział się dopiero w dniu 11 stycznia 2024 r., gdy udał się do Starostwa Świdnickiego w celu złożenia wniosku o wydanie międzynarodowego prawa jazdy. Wówczas to dowiedział się, że wydany wtórnik prawa jazdy o numerze [...] nie obejmuje wszystkich posiadanych przez niego kategorii. Uzasadniając odwołanie podkreślił, że zaistniała sytuacja sprowadza się do wielokrotnego administracyjnego karania go za to samo zdarzenie, wobec którego uczynił zadość, aby odzyskać możliwość kierowania pojazdami, do których uprawniają go posiadane przez niego kategorie. Postanowieniem z 13 lutego 2024 r. (nr SKO 4162/8/2024) SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego, wskazując w uzasadnieniu, że wydanie wtórnika prawa jazdy nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej, lecz w wyniku podjęcia czynności materialno-technicznej, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pismem z 23 marca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. postanowienie, zarzucając SKO naruszenie polegające na aprobacie wadliwego postępowania Starosty, którego działanie doprowadziło do wadliwego poinformowania go o charakterze kwestionowanego przez niego działania, które stanowiło czynność materialno-techniczną, nie zaś decyzję, jak mu tłumaczono, a także doprowadziło do nieprawidłowego pouczenia go o przysługujących mu środkach zaskarżenia i właściwej procedurze odwołania się od takiego działania Starosty. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 162/24. Skarżący w treści skargi wskazał, że wnosi ewentualnie, o potraktowanie jej, jako skargi na czynność materialno-techniczną Starosty Świdnickiego, polegającą na wydaniu wtórnika prawa jazdy bez kategorii przez niego posiadanych i tym samym odmowie wydania w dniu 11 stycznia 2024 r. wtórnika prawa jazdy obejmującego kategorie A, B, C, B+E, C+E oraz T. Dodał, że ewentualne uchybienie terminowi do złożenia skargi na czynność materialno-techniczną było przez niego niezawinione i stanowiło następstwo błędnego pouczenia go przez pracowników Starostwa o właściwej procedurze zaskarżenia. Wskazał, że w kwestii ujawnionych na dokumencie uprawnień pouczono go o możliwości odmowy przyjęcia tego dokumentu oraz złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W konsekwencji odmówił odbioru dokumentu i poprosił o sporządzenie jego kserokopii, którą opatrzono datą wizyty w siedzibie Starostwa. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący w piśmie z 14 maja 2024 r. wskazał, że wniesiona przez niego skarga z 23 marca 2024 r. jest także skargą na czynność materialno-techniczną Starosty Świdnickiego w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy bez kategorii wcześniej posiadanych i odmowy wydania wtórnika prawa jazdy obejmującego kategorie A, B, C, B+E, C+E oraz T. Zarządzeniem z dnia 17 maja 2024 r. Przewodnicząca Wydziału III rozdzieliła skargi z 23 marca 2024. Niniejsza skarga na czynność materialno-techniczną Starosty Świdnickiego została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 208/24. W odpowiedzi na skargę na czynność materialno-techniczną, Starosta Świdnicki wskazał, że wtórnik prawa jazdy został wydany skarżącemu z pominięciem kategorii A, BE, C, CE, T, ponieważ skarżący nie wywiązał się z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie tych kategorii prawa jazdy – zgodnie z decyzją Starosty Świdnickiego z 3 czerwca 2015 r. (nr KD.5430.3.22.2015.MW) o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie kategorii B, po jej wcześniejszym cofnięciu, uzyskując wynik pozytywny. Odnotować należy, że z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 13 maja 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu skierował do Starosty Świdnickiego wniosek o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień przez skarżącego z powodu otrzymania w okresie od 27 kwietnia 2014 r. do 22 kwietnia 2015 r. 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r. (nr KD.5430.3.22.2015.MW) Starosta Świdnicki skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B, B+E, C+E, T prawa jazdy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 sierpnia 2016 r. (nr SKO 4162/92/2016). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 1361/16) oddalił skargę na ww. decyzję SKO. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 11 maja 2017 r. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżący poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie kategorii B, po jej wcześniejszym cofnięciu, uzyskując wynik pozytywny. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się także zawiadomienie z 30 września 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, C, B+E, C+E, T. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Prawo jazdy w pełnym zakresie jest mu niezbędne do prowadzenia tej działalności. Dodał, że skarżący nie został pouczony o tym, ze powinien przedłożyć dokumenty potwierdzające posiadanie pozostałych uprawnień (poza kategorią B). Pełnomocnik oświadczył ponadto, że według jego wiedzy, uprawnienia skarżącego w zakresie pozostałych kategorii nie zostały mu cofnięte. Nie posiada wiedzy, czy skarżący przystąpił do egzaminu kontrolnego w tym zakresie. Końcowo pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący dowiedział się o kwestionowanej czynności w dniu 11 stycznia 2024 r., skargę wniósł natomiast 27 marca 2024 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Mając jednak na uwadze charakter zaskarżonej czynności, błędne pouczenie skarżącego o środkach zaskarżenia, czy wreszcie podejmowane przez skarżącego czynności polegające na wniesieniu pisma zatytułowanego jako "odwołanie od decyzji Starosty Świdnickiego" oraz działanie skarżącego w postępowaniu przed organem administracji publicznej bez pomocy zawodowego pełnomocnika, należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że wydanie wtórnika prawa jazdy jest możliwe wówczas, gdy osoba ubiegająca się o ten dokument zgubiła go lub zniszczyła i zawiadomiła o tym fakcie właściwego starostę. Nie budzi wątpliwości również i to, że o wtórnik dokumentu może ubiegać się ta osoba, która nie utraciła uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm., dalej: u.k.p.) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W myśl art. 18 ust. 2 u.k.p. na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1: 1) wtórnik dokumentu pod warunkiem: a) złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138, 1726, 1855, 2339 i 2600), zwanej dalej "Kodeksem karnym", albo b) zwrotu zniszczonego dokumentu, 2) nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z powołanego przepisu wynika, że treść wtórnika dokumentu prawa jazdy stanowi odtworzenie treści utraconego lub zniszczonego prawa jazdy. Tym samym pojęcie wtórnika dokumentu należy odnosić do duplikatu dokumentu. Natomiast dokument prawa jazdy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 zawiera nowe treści, wynikające ze zmiany stanu faktycznego, zmiany danych (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 listopada 2013 r., sygn. III SA/Lu 449/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 480/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Opierając się zatem na treści art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. przyjąć należy ścisłe rozumienie pojęcia wtórnika, wykluczając możliwość dokonania w nim jakichkolwiek zmian w porównaniu do pierwotnego dokumentu prawa jazdy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r. został skierowany przez Starostę Świdnickiego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B, B+E, C+E, T prawa jazdy. Decyzja ta została wydana wskutek wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z powodu otrzymania przez skarżącego w okresie od 27 kwietnia 2014 r. do 22 kwietnia 2015 r. 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 1361/16) oddalił skargę na ww. decyzję SKO. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 11 maja 2017 r. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżący poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie kategorii B, po jej wcześniejszym cofnięciu, uzyskując wynik pozytywny. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się także zawiadomienie z 30 września 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, C, B+E, C+E, T. Brak natomiast dowodów potwierdzających wydanie decyzji cofającej te uprawnienia. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podał, że według jego wiedzy, uprawnienia skarżącego w zakresie pozostałych kategorii nie zostały mu cofnięte. Nie posiada wiedzy, czy skarżący przystąpił do egzaminu kontrolnego w tym zakresie. Dodać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym na dzień skierowania do Starosty Świdnickiego wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień przez skarżącego z powodu otrzymania przez niego w okresie od 27 kwietnia 2014 r. do 22 kwietnia 2015 r. 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - do dnia 3 stycznia 2016 r. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, na dzień złożenia wniosku o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – Dz.U. z 2012 r., poz. 1137). Kolejnymi zmianami tego przepisu, wskazany w nim termin był przedłużany: do 31 grudnia 2016 r., następnie do 3 czerwca 2018 r. Na mocy art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328) art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw otrzymał następujące brzmienie: do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można stwierdzić, czy została wydana wobec skarżącego decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy. Wobec powyższego, by organ mógł rozpatrzyć wniosek o wydanie skarżącemu wtórnika prawa jazdy, winien w pierwszej kolejności ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy, tj. przede wszystkim wyjaśnić jakich kategorii uprawnienia do kierowania pojazdami skarżący posiada, czy prawo jazdy zostało zatrzymane i czy została wydana decyzja cofająca skarżącemu uprawnienia określonych kategorii. W przypadku ustalenia, że skarżący posiada tylko uprawnienia określonej kategorii, które nie pokrywają się z uprawnieniami stwierdzonymi w dokumencie prawa jazdy, którego wtórnik miał być wydany (prawo jazdy nr [...]) organ powinien wyjaśnić skarżącemu, że w takiej sytuacji wydanie wtórnika prawa jazdy jest niemożliwe i że skarżący powinien złożyć wniosek o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych (utrata uprawnień poszczególnych kategorii). Wtórnik bowiem stanowi kopię, duplikat dokumentu prawa jazdy zagubionego lub zniszczonego. Organ nie może zatem wydać duplikatu dokumentu prawa jazdy, który w inny sposób określa uprawnienia w stosunku do dokumentu, którym dotychczas posługiwał się skarżący. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ powinien także wziąć pod uwagę to, że dokument prawa jazdy, którego wtórnik miał być wydany, jak wskazał skarżący, odnalazł się. Istotne jest bowiem, czy skarżący nadal jest osobą, która utraciła dokument prawa jazdy, co uprawniałoby go w świetle art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.k.p. do wystąpienia o wydanie wtórnika tego dokumentu. Mając na względzie powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się: wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).