III SA/Wr 21/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2007 sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania małoletniej W. W. z miejsca pobytu stałego I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z póz. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. P. - prawnego opiekuna małoletniej W. W. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o znaku [...] orzekającej o wymeldowaniu W. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wymeldowania wyżej wymienionej z ostatniego miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył, że postępowanie w sprawie wymeldowania małoletniej W. W. z miejsca pobytu stałego, w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wszczęte zostało na wniosek jej ciotki – R. W.- głównej najemczyni przedmiotowego lokalu, która w uzasadnieniu wniosku podniosła fakt niezamieszkiwania siostrzenicy w miejscu stałego zameldowania od [...] W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że po tym, jak została porzucona przez matkę, a ojciec znalazł się w areszcie śledczym, W. W. trafiła do domu dziecka. W [...] matka dziewczynki została pozbawiona praw rodzicielskich, zaś W. W. została umieszczona w rodzinie zastępczej u W. P. i przebywa u swojej obecnej opiekunki prawnej w lokalu przy ul. [...] we W.. W. W. nie kontaktuje się z rodziną, nie bywa w lokalu przy ul. [...], nie posiada tam również żadnych swoich rzeczy. Wnioskująca o wymeldowanie W. W., jej ciotka R. W., twierdzi, że nie widzi możliwości ponownego zamieszkania siostrzenicy w lokalu przy ul. [...] w związku z tym, że planuje zamianę mieszkania na większe. Zamiar zamiany mieszkania uzasadnia chęcią zapewnienia lepszych warunków bytowych K. W. - siostrze W. W. dla której stanowi rodzinę zastępczą. Fakt niezamieszkiwania W. W. w lokalu przy ul. [...] we W. potwierdziła, przesłuchiwana w sprawie w charakterze świadka - kurator sądowy A. S.. W trakcie postępowania opiekun prawny W. W. – W. P. zeznała, że postanowieniem Sądu z dnia [...] sygn. akt RIII [...] została ustanowiona rodziną zastępczą dla wyżej wymienionej. Dziecko mieszka wraz z nią i jest zameldowane na pobyt czasowy w jej mieszkaniu. Oświadczyła również, że w związku ze swoją sytuacją rodzinną i prawną W. W. obecnie nie zamieszkuje w lokalu przy [...] od [...]. i nie odwiedza mieszkających tam krewnych. W związku z tym, iż uważa, że zamieszkiwanie W. W. u opiekuna prawnego ma trwać do czasu osiągnięcia przez dziewczynkę pełnoletniości, W. P. nie uznaje zasadnym meldowania podopiecznej w swoim mieszkaniu na pobyt stały. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu małoletniej z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, uznając, że dziewczynka spełnia przesłanki wymeldowania zgonie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż od ponad 3 miesięcy nie przebywa w miejscu zameldowania, co w myśl art. 9 ust. 2b cyt. ustawy powinno skutkować administracyjnym usunięciem fikcji meldunkowej. Od wspomnianej wyżej decyzji odwołanie wniosła opiekunka prawna małoletniej W.W. – W. P.. Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że organ ewidencji ludności rozstrzygając w przedmiocie wymeldowania ma obowiązek potwierdzić fakt opuszczenia, bez dopełnienia przez osobę wobec której toczy się postępowanie o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego powyżej 3 miesiące, obowiązku meldunkowego. W orzecznictwie administracyjnym utrwalił się natomiast pogląd, iż opuszczenie miejsca pobytu stałego musi mieć charakter trwały i dobrowolny ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.04.2001r., V S.A. 3169/200, z dnia 22.08.2000r., V S.A. 108/2000). Zatem winno ono być następstwem zamiaru osoby opuszczającej lokal, przy czym zamiar ten należy pojmować jako wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego W. W. nie zamieszkuje w miejscu swego stałego zameldowania wskutek postanowienia sądu o ustanowieniu dla niej rodziny zastępczej w osobie W. P.. Miejscem zaś zamieszkania osoby małoletniej powinno być, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego. Jako upoważniona do spełnienia obowiązku meldunkowego w imieniu małoletniej podopiecznej, W. P. zameldowała W.W. na pobyt czasowy w swoim mieszkaniu, uznając, że jej podopieczna, po osiągnięciu pełnoletniości wróci do miejsca swego stałego zameldowania. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że opuszczenie przez małoletnią lokalu przy ul. [...] nie było w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ani trwałe, ani dobrowolne, a tym samym w niniejszej sprawie zachodzi brak podstaw do wymeldowania z miejsca zameldowania na pobyt stały, gdyż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w tym przypadku spełnione zostały przesłanki wymeldowania decyzją administracyjną wskazane w treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji. Wnioskodawczyni – R. W. – złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnioskując o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust 1 i ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z art. 25 i 27 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie artykułu 15 ust. 1 i 2, a w konsekwencji utrzymanie niezgodności rejestracji małoletniej w miejscu zamieszkania z istniejącym stanem faktycznym. Nadto strona skarżąca zarzuciła obrazę art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia przedmiotowej sprawy, oraz poprzestanie wyłącznie na oświadczeniu zainteresowanej osoby, w tym przypadku opiekuna prawnego dziecka, a także nie wystarczające rozważenie w uzasadnieniu powyższych okoliczności. Na poparcie skargi skarżąca argumentowała, że organ II instancji dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego zarówno w ocenie trwałości jak i dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu. W przedmiotowej sprawie, wobec spełnienia się przesłanki z art. 15 § 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, obowiązek wymeldowania małoletniej ciążył na jej opiekunce prawnej. Obowiązku powyższego nie dopełniła albowiem, jak twierdzi, liczy na możliwość powrotu podopiecznej po osiągnięciu pełnoletniości do miejsca swego stałego zameldowania. Organ odwoławczy orzekając, iż opuszczenie lokalu nie miało charakteru trwałego nie rozpatrzył całokształtu okoliczności, poprzestając jedynie na oświadczeniu zainteresowanej osoby tj. przedstawiciela ustawowego małoletniej, tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych opuszczenie lokalu winno ono być następstwem zamiaru osoby opuszczającej, przy czym zamiar ów należy pojmować nie wyłącznie jako wolę wewnętrzną, lecz wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania tak pojmowanego zamiaru a w szczególności wykazania, że nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem pobytu wskazujące, iż centrum życiowe osoby wymeldowanej znajduje się w innym miejscu. Małoletnia, mająca obecnie 7 lat, nie zamieszkuje w miejscu swojego stałego zameldowania i wskutek postanowienia Sądu Rodzinnego o ustanowieniu dla niej rodziny zastępczej przebywa obecnie w lokalu przy ulicy [...] gdzie koncentrują się jej wszystkie sprawy życiowe. Obiektywne okoliczności w rozpatrywanej sprawie świadczą, iż opuszczenie lokalu ma charakter trwały. Pozbawiona podstaw jest decyzja organu II instancji aprobująca odmowę wykonania przez uczestnika obowiązku meldunkowego, a tym bardziej argumentacja zawarta w uzasadnieniu oparta na twierdzeniu, że W.W. po uzyskaniu pełnoletniości powróci do lokalu przy ul. [...] Słusznie zatem stwierdził organ I instancji po dokonaniu oceny całości materiału dowodowego, że małoletnia trwale opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Zdaniem skarżącej chybiona jest również argumentacja organu odwoławczego w zakresie oceny dobrowolności, gdyż podstawą opuszczenia powyższego lokalu było postanowienie Sądu Rodzinnego, na mocy którego ustanowiono dla małoletniej rodzinę zastępczą. Zgoda w tej mierze została wyrażona dobrowolnie, elementem wiedzy powszechnej jest bowiem, iż w polskim systemie prawa nie występuje "instytucja rodziny zastępczej z przymusu". W rozpatrywanej sprawie wymeldowanie dotyczy osoby pozbawionej zdolności do czynności prawnych, ocena zatem charakteru dobrowolności powinna dotyczyć jej opiekuna prawnego. Małoletnia nie została zmuszona do opuszczenia lokalu, opuściła go na skutek ustanowienia dla niej rodziny zastępczej, która zgodziła się dla niej stanowić w sposób dobrowolny i nieprzymuszony uczestnik W. P. W przeświadczeniu strony skarżącej decyzją organu odwoławczego utrzymana została niezgodność rejestracji pobytu W. W. w miejscu zamieszkania z istniejącym stanem faktycznym, a co za tym idzie tzw. "fikcja meldunkowa". Likwidacji takich stanów faktycznym, jak słusznie zauważył organ I instancji, co potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, służą unormowania ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swą argumentację, dodatkowo akcentując, iż ocena charakteru dobrowolności powinna dotyczyć opiekuna małoletniej, gdyż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że jej opiekun prawny określa opuszczenie miejsca stałego zameldowania przez swoją podopieczną jako niedobrowolne, bo będące skutkiem decyzji Sądu, pozostającej poza wpływem oraz zrozumieniem małoletniej. Nadto wskazał na treści normatywne art. 154, 170 i 1121 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujące kwestie związane z wykonywaniem oraz ustaniem opieki prawnej oraz sprawowaniem bieżącej pieczy nad osobą małoletniego w ramach rodziny zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Nadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Uchylenie kontrolowanej decyzji wydanej w administracyjnym toku instancji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie może się zatem kierować innymi względami, w szczególności nie jest władny brać pod uwagę zasad współżycia społecznego. Oceniając zaskarżoną decyzję, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż narusza ona prawo w stopniu powodującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą rozpoznania żądania strony był przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), w świetle którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Godzi się przy tym wyjaśnić, że sprawy meldunkowe (zameldowanie, wymeldowanie), należące do kategorii zagadnień prawa administracyjnego, służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczą uprawnień w zakresie ich przyznawania tudzież pozbawiania (vide wyrok NSA z 3.06.2003 r., sygn. akt SA/Bd 1242/03, Wspólnota 2004/10/54). Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza zatem w sferę stosunków cywilnoprawnych (np. własnościowych, najmu etc.), ani nie wpływa na stosunki prawne z zakresu prawa rodzinnego, choć pewne okoliczności faktyczne i prawne ukształtowane w wyniku tych postępowań mogą mieć znaczenie w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w ramach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na ich tle bowiem dochodzić może do różnych zdarzeń, które muszą być brane pod uwagę przez organ administracyjny prowadzący postępowanie, w kontekście badania, czy doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych w cytowanej normie prawnej, znajdującej zastosowanie w sprawie. Z przywołanej wyżej normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 wynikają przesłanki, których łączne spełnienie jest niezbędne do wydania pobytu stałego lub czasowego na czas trwający ponad trzy miesiące oraz niedopełnienie przez osobę opuszczającą miejsce pobytu obowiązku wymeldowania się. Celem przytoczonej regulacji jest zapewnienie zgodności między stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności, które powinny rejestrować i odzwierciedlać zmiany miejsc pobytu. Z tych też względów nałożono na osoby podlegające obowiązkowi meldunkowemu powinność dokonywania czynności służących rejestracji miejsca pobytu, a organom meldunkowym przyznano uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć mających zastępować takie czynności (gdy nie podejmie ich osoba zobowiązana) właśnie dla uzyskania zgodności między ewidencją a istniejącym stanem rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r., V SA 3657/02, Wspólnota 2004, Nr 8). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Opuszczenie lokalu, w którym dana osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przesłanki te (dobrowolność i trwałość opuszczenia, zamiar zamieszkania w innym miejscu i tam skoncentrowanie swych spraw) winny być stwierdzone na podstawie obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić, nie jest tu zatem wystarczające subiektywne formułowanie woli przez osobę zainteresowaną. Oczywistym jest, że w świetle art. 9a ustawy. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – za osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Okoliczności dotyczące zamiaru muszą być więc oceniane w kontekście zachowania tejże osoby (przedstawiciela ustawowego), nie zaś - jak przyjął w istocie organ II instancji – z punktu widzenia osoby małoletniej. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt fizycznego opuszczenia przez małoletnią W. W. w [...] dotychczasowego miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...], najpierw z racji umieszczenia jej w domu dziecka, a następnie - wskutek ustanowienia dla niej prawomocnym postanowieniem Sądu Rodzinnego z [...] prawnego i rodziny zastępczej w osobie W. P., u której małoletnia przebywa od tego czasu. Z przedstawionych okoliczności sprawy wynika, iż opuszczenie przez małoletnią mieszkania przy ul. [...] ma charakter trwały, gdyż przebywa ona od trzeciego roku życia w rodzinie zastępczej u swej opiekunki prawnej, a więc w tym miejscu znajduje się jej aktualne centrum życiowe. Okoliczność zameldowania małoletniej na pobyt czasowy w nowym miejscu jej pobytu nie jest wystarczająca aby przyjąć, iż małoletnia po ukończeniu pełnoletniości albo po usamodzielnieniu się powróci do mieszkania skarżącej. W ocenie Składu orzekającego opuszczenie lokalu nosi także znamiona dobrowolności, ponieważ w przypadku małoletnich - to właśnie osoba sprawująca nad nimi opiekę podejmuje istotne dla ich życia decyzje, także w przedmiocie zapewnienia mieszkania i taki właśnie skutek wynika z prawomocnego orzeczenia Sądu o ustanowieniu opieki prawnej oraz umieszczeniu w rodzinie zastępczej. Umieszczenie przez Sąd Rodzinny małoletniej w rodzinie zastępczej, co stało się faktem, jest przesądzające zatem dla uznania, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia dotychczas zajmowanego przez małoletnią lokalu skoro nastąpiła równoczesna zmiana jej miejsca zamieszkania. W tym kontekście wypada zauważyć, odnosząc się do unormowań kodeksu cywilnego, iż z reguły miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 tego kodeksu będzie się pokrywało z miejscem pobytu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności, zwłaszcza gdy chodzi o osobę, która sama obiera miejsce zamieszkania (domicilium voluntarium). Odmiennie jednak jest, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania danej osoby według miejsca zamieszkania innej osoby (domicilium necessarium). Wskazać tu trzeba na przepis art. 26 § 1 kodeksu cywilnego, stosownie do którego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 27 kodeksu cywilnego - miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Wymienione przepisy regulują przypadki miejsca zamieszkania pochodnego dzieci (podopiecznych), czyli o miejscu ich zamieszkania decyduje miejsce zamieszkania rodziców, jeśli mają zachowaną władzę rodzicielską lub opiekuna, co zachodzi w omawianej sprawie, aczkolwiek ustawa o ewidencji ludności nie zawiera odesłania do unormowań kodeksu cywilnego. Niemniej, w stanie faktycznym tej sprawy, bezsprzecznie miejsce zamieszkania małoletniej w rozumieniu art. 27 kodeksu cywilnego odpowiada rzeczywistemu miejscu aktualnego jej pobytu stałego na tle uregulowań ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (art. 6 ust.1). W powyższym świetle, zdaniem Składu orzekającego, w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka części pierwszej art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, to znaczy, że nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania, które miało charakter trwały i dobrowolny, a zatem organ administracyjny I instancji prawidłowo decyzją orzekł o wymeldowaniu małoletniej. Uchylenie przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta W. i orzeczenie o odmowie wymeldowania zostało dokonane nie według oceny stanu istniejącego, lecz na podstawie przewidywanych zdarzeń mających wystąpić hipotetycznie w dalekiej przyszłości. W konsekwencji zaś należało przyjąć, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa materialnego. Z powołanych względów – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – uchylono zaskarżoną decyzję. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152, natomiast rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania (pkt III) znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.