III SA/Wr 217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i zwrot dokumentu do depozytu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] r. nr [...] ; II. określa, że zaskarżone decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. wystąpił do Starosty W. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, L. J. Uzasadniając wniosek organ wskazał, że wystąpiły przesłanki z art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm), stanowiące podstawę do skierowania wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, gdyż L. J. uchyla się od nałożonego obowiązku alimentacyjnego i uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta W. zatrzymał L. J. prawo jazdy kat. B nr [...], seria [...], powołując się na art. 5 ust. 3 oraz 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Według art. 5 tej ustawy, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych (ust. 3) - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553 ze zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego (ust. 5). W odwołaniu strona podniosła brak jej czynnego udziału w postępowaniu I instancji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, nieprawidłowe doręczenie decyzji, oparcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa niezgodnych z Konstytucją RP oraz normami prawa europejskiego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. Organ podkreślił, że w toku postępowania, po ustanowieniu przez stronę pełnomocnika, poinformowano pełnomocnika o stanie sprawy, przesyłając mu kopię wniosku organu o zatrzymanie prawa jazdy. Poinformowano o konieczności zgłoszenia się strony do Urzędu Miejskiego w W. Działu Świadczeń Rodzinnych w celu złożenia oświadczenia majątkowego i umożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Korespondencja do dłużnika alimentacyjnego była kierowana na podany przez niego adres zamieszkania, a odbierana przez jego matkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. J. podtrzymał argumenty z odwołania. Podkreślił, że nie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podniósł, że Trybunał Konstytucyjny uznał przepis umożliwiający zabieranie prawa jazdy rodzicom niepłacącym alimentów za niezgodny z Konstytucją. Wyrok dotyczył wprawdzie ustawy z 2005 r., lecz zdaniem skarżącego zachodzi zbieżność treści tego przepisu z aktualnie obowiązującym przepisem ustawy z 2007 r. Argumentacja ta była także podnoszona w pismach procesowych skarżącego z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07, orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił jednak, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. dotyczy nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zaskarżone decyzje zostały natomiast wydane w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę z 2007 r. Zatem według organu wniosek o oddalenie skargi jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć jest art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 1 z 2009 r., poz. 7 ze zm.). Przepis ten przewiduje wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu przez niego wniosku złożonego przez organ właściwy dla dłużnika alimentacyjnego. Do dnia 30 września 2008 r. obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz.732 ze zm.). Zgodność art. 5 tej ustawy z Konstytucją była przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. (sygn. P 46/07) orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 33 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: "Czy art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sąd zwracający się z pytaniem prawnym wyraził wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa". Trybunał odniósł się do zarzutów dotyczących braku trybu odwoławczego w postępowaniu uregulowanym w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dla dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Trybunał przyjął, że kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, ze wniosek organu właściwego dla dłużnika (wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje natomiast zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organ samorządowy miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Zasada sprawiedliwej procedury wymaga natomiast, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Zgodnie z wymogami rzetelnego procesu jego uczestnicy muszą mieć realną możliwość przedstawienia swych racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. Według Trybunału Konstytucyjnego argumenty te prowadzą do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Według Trybunału Konstytucyjnego, zatrzymanie prawa jazdy powinno służyć realizacji podstawowego celu ustawy, czyli zapewnieniu skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu nie można w zasadzie osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, jeśli jego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporne jest stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac w formie robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy temu podstawowemu celowi ustawy. Kwestionowana regulacja nie może być także uznana za niezbędną w tym sensie, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych do wykonania przez zobowiązanego. Z przedstawionych Trybunałowi danych statystycznych nie wynika, że zwiększenie skuteczności i regularności ściągania należności alimentacyjnych jest głównie konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r., obowiązującej do dnia 1 października 2008 r., która została uchylona na mocy art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekły o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r., który nie był przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wyraził jednak stanowisko, że nowa ustawa z dnia 7 września 2007 r. w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 zawiera regulację analogiczną do zawartej w art. 5 o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. W rozpatrywanej sprawie należy rozważyć, czy sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Adresatami tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest jednak tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w sprawie (R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 23 i n.). W sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy, regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność skutkuje utratą mocy przepisu ustawy, gdyż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odmienna sytuacja zachodzi, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 (niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w obecnym składzie, popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w rozpatrywanej sprawie odmówił zatem zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten zawiera normę o analogicznym brzmieniu jak uznany za niekonstytucyjny przepis art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja (brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Zatrzymanie prawa jazdy według aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować. Tym samym nie służy podstawowemu celowi ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Pogląd, iż przepis art. 5 ust.5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest sprzeczny z Konstytucją i w związku z tym jest uzasadniona odmowa jego zastosowania, wyrażony jest w utrwalonym orzecznictwie sądowo administracyjnym (wyrok z 13 stycznia 2010 r., III SA/Łd 519/09, wyrok z 6 stycznia 2010 r., II SA/Bd 662/09, wyrok z 7 lipca 2010 r., II SA/Po 187/10, wyrok z 26 lipca 2010 r., II SA/Gl 443/10. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sąd nie ocenił merytorycznie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt III wyroku) wydano na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., z uwzględnienie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).