III SA/Wr 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Maciej Guziński, Asesor WSA Józef Kremis, Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania .B G. wraz z rodziną z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. W decyzji z dnia [...] Nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 zz zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.) i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. z 2006r. Dz. U. Nr 139, poz. 993 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ustawą ewidencyjną), po rozpatrzeniu odwołania A. B., od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] Nr [...] orzekającej o odmowie wymeldowania B. G. wraz z rodziną z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym w miejscowości P., przy ulicy P. Wojewoda D. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wymeldowanie B. G. wraz z rodziną wystąpił współwłaściciel nieruchomości położonej w miejscowości P. przy ul. P. A. B. Swoje żądanie uzasadnił faktem, iż B. G. dzierżawiła sporne mieszkanie na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] Umowa zawarta była na okres dwudziestu lat, tak więc przestała obowiązywać w dniu [...]. Do wniosku o wymeldowanie A.B. załączył kserokopię umowy dzierżawy z dnia [...] oraz kserokopię pism: z dnia [[...] i [...] dotyczące wypowiedzenia tej umowy. Przesłuchana do protokołu w dniu [...] .B G. oświadczyła, że nigdy nie opuszczała lokalu położonego przy ulicy [...] w P. i stale zamieszkuje tam z rodziną. Zeznała, że w 1991 r. dokonała zakupu przedmiotowego lokalu, co jest ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości. W lokalu tym znajdują się wszystkie rzeczy osobiste i majątkowe całej rodziny. Dodała, iż ma swobodny dostęp do mieszkania, ponieważ jest jego właścicielem a pobyt w tym lokalu ma charakter pobytu stałego. Na potwierdzenie swoich zeznań przedłożyła ona do akt postępowania odpis z Księgi Wieczystej nr 29796, z której wynika iż B. G. jest współwłaścicielką nieruchomości położonej we wsi P. przy ulicy P.. Dołączyła także do akt kserokopię odpisu aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] dokumentującego umowę sprzedaży części przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania przed organem ewidencyjnym I instancji w dniu [...] przesłuchano w charakterze świadka sołtysa wsi P. L. H. który oświadczył, że B. G. wraz z rodziną stale mieszka w spornym lokalu. Nadto przeprowadzona kontrola meldunkowa dokonana przez Komendę Powiatową Policji w S. potwierdziła, iż B. G. wraz z rodziną przebywa w przedmiotowym lokalu. W tym stanie rzeczy organ I instancji wydał w dniu [...] Decyzję [..], w której przyjął, że B. G. z rodziną faktycznie przebywa w spornym lokalu i z tego powodu odmówił wymeldowania jej i rodziny zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy ewidencyjnej. Z powyższą decyzją nie zgodził się A. B., który oświadczył, że B. G. podpisała umowę dzierżawy spornej nieruchomości na czas określony, który upłynął. Nadto kwestionował także nabycie części przedmiotowej nieruchomości przez B. G.. Ponadto poddał w wątpliwość możliwość mieszkania B. G. z rodziną w P. przy ul. [...] z powodu bardzo małej powierzchni tego lokal, podkreślił również, że zalega ona wobec niego z zapłatą czynszu. Wojewoda rozpatrując powyższe odwołanie wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż B. G. wraz z rodziną stale zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...] w P. i w tym lokalu znajduje centrum życiowe jej i rodziny. Wojewoda zaznaczył, iż tego faktu nie kwestionuje A. B. który we wniosku o wymeldowanie podał, że wygasła umowa dzierżawy a B. G. wraz z rodziną nadal tam mieszka. W ocenie organu II instancji fakt zamieszkiwania wyżej wymienionych w lokalu został potwierdzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, z tego powodu nie ma podstaw do wymeldowania powyższych osób, nie została bowiem w sprawie spełniona przesłanka "opuszczenia miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się ", od której wystąpienia art. 15 ust. 2 ustawy ewidencyjnej uzależnia administracyjne wymeldowanie z lokalu. Natomiast odnosząc się do zarzutów A. B. Wojewoda stwierdził, że te fakty nie mogą stanowić podstawy do wymeldowania w świetle obowiązującego prawa. Organ II instancji wywiódł ponadto, że głównym celem przepisów meldunkowych jest zbieranie informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobycie osób czyli rejestracji stanu faktycznego. Nie godząc się z ostatecznym rozstrzygnięciem A. B. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty podnoszone w odwołaniu, podkreślając iż to podpisanie przez B. G. umowy dzierżawy z dnia [...] spornej nieruchomości było warunkiem na wyrażenie zgody przez skarżącego na jej zameldowanie w P. przy ul. [...] Podkreślił, iż zgodnie z prawem wypowiedział przedmiotową umowę i złożył wniosek o wymeldowanie B. G. z rodziną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajmowane w sprawie wnosząc o oddalenie skargi . W pismach procesowych skarżący i B. G. podnosili okoliczności związane z zawarciem umowy dzierżawy oraz zakupem części spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienie w skrócie p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydane przez organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Nadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły być utrzymane w obrocie prawnym, choć z zupełnie innych powodów, niż te podnoszone w skardze i w pismach procesowych skarżącego. Podstawę materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 wymienionej ustawy organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga jednak, że podstawowym warunkiem zastosowania przez organ administracji prawa materialnego jest dokonanie na podstawie przeprowadzonych dowodów ustaleń co do wszystkich okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia stosowanych norm. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w art. 75-79 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), przy zachowaniu zasad tego postępowania, w tym zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli, zasady czuwania przez organ administracji nad interesem strony, zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Jest to o tyle istotne, gdyż tylko prawidłowo zebrany materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie meldunkowe naruszyły ogólne zasady procedury administracyjnej przewidziane przepisami k.p.a. Przepis art. 10 k.p.a. nakazuje organom meldunkowym zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 §2 i 3 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie organy meldunkowe uniemożliwiły skarżącemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowymi wypowiedzenie się co do niego, a także zgłoszenie wniosków i żądań. Skarżący nie był również informowany przez organ I instancji o przeprowadzanych w sprawie dowodach, nie wiedział o fakcie przesłuchania w jego sprawie świadka, sołtysa wsi P. L. H., nie wiedział, ze Komenda Powiatowa Policji w S. przeprowadziła w tej sprawie wywiad, nie wiedział iż B. G. przedłożyła do akt dokumenty w postaci wypisu z księgi wieczystej i aktu notarialnego. Na marginesie należy zaznaczyć, iż organy dopuściły się powyższych naruszeń również wobec M., B., J. i M. G.. Organ II instancji nie konwalidował tych braków. Mało tego w postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewoda nie umożliwił stronom w tym skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto odstępując w niniejszej sprawie od zawiadomienia skarżącego o przeprowadzonych dowodach w sprawie organy nie wykazały motywów, jakimi się kierowały. Mało prawdopodobnym jest zresztą aby w sprawie meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a. Powyższe zaniechania stoją w oczywistej sprzeczności z zasadą wynikającą z przepisu art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 k.p.a., który to przepis gwarantuje stronom czynny udział przy przeprowadzaniu czynności dowodowych. W tym miejscu uzasadnienia właściwym jest powołanie tezy 2 wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441 w której stwierdzono, iż "Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a." Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie istotne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oceniając charakter opisanych naruszeń obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. należy je stanowczo zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisów procesowych, skoro naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że już samo wyżej wskazane naruszenie nie pozwalało utrzymać decyzji obu instancji w obrocie prawnym. W omawianej sprawie organy ewidencyjne dopuściły się jednak innych uchybień, które przemawiały za uchyleniem decyzji wydanych w tej sprawie. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać bowiem ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może bowiem zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, o ile nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zgodnie z drugą tezą wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441 "Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła wypowiedzieć się co do dowodu." Nadto w zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. (np. art. 79 k.p.a.). W tej sprawie organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadka z naruszeniem przepisu art. 79 §1 i § 2 k.p.a. Organ II instancji nie usunął tego braku albowiem nie przeprowadził we własnym zakresie dowodów z przesłuchania świadka sołtysa wsi P. L. H. z jednoczesnym zapewnieniem stronom możliwości brania udziału przy przeprowadzaniu tego dowodu. Wskazać należy, iż z zeznań wadliwe przesłuchanego świadka zarówno organu II instancji tak jak i organ I instancji wywiódł okoliczności, które uznał za udowodnione i oparł na nich swoją decyzję wbrew wspomnianemu przepisowi art. 81 k.p.a. Utrwalony jest pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż zachowanie wymagań z art. 79 k.p.a. i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając swoje rozstrzygnięcie na oświadczeniu świadka złożonym w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego z naruszeniem reguł wynikających z art. 79 §1 i 2 k.p.a. organy ewidencyjne uchybiły w konsekwencji zasadom procedury administracyjnej nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego wszechstronne rozpatrzenie art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga , że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z tymi zeznaniami również przed wydaniem decyzji przez organ I instancji o ich treści dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji. Powyższe ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie gdyż skarżący konsekwentnie podkreślał brak możliwości faktycznego zamieszkiwania przez B.., M., B., J. i M. G. w lokalu położonym w miejscowości P., przy ul. [...] z powodu bardzo małej powierzchni spornego lokalu. Natomiast fakt, iż skarżący nie kwestionował, że B. G. z rodziną mieszka w tym lokalu nie konwaliduje licznych istotnych naruszeń tego postępowania. "Jeżeli organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym" (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3179/05 LEX nr 197595, z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 284/06) Wszystkie opisane uchybienia musiały skutkować uchyleniem decyzji obu instancji, po przeprowadzonej ich sądowej kontroli. Naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które w tej konkretnej sprawie albo uzasadniały wznowienie postępowania (stwierdzone przez Sąd uchybienie z art. 10 k.p.a.) albo ( w odniesieniu do pozostałych przedstawionych uchybień procesowych) mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, stanowią bowiem jednoznaczną i wystarczającą podstawę zastosowania przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", lit. "c" p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ Instancji winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wszelkich wymogów procesowych, szczególnie z praktycznym zastosowaniem zasady czynnego udziału stron w tym postępowaniu, zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 10 k.p.a. Poszczególne dowody powinny być przeprowadzone z uwzględnieniem standardów określonych w k.p.a., zwłaszcza w art. 79 k.p.a. Ocena dowodów nie może przekraczać granic zakreślonych w art. 80 k.p.a., a uzasadnienie wydanego w sprawie ponownego rozstrzygnięcia powinno w pełni uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 107 k.p.a.