III SA/Wr 252/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Kamila Paszowska - Wojnar (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 marca 2021 r. nr 430000/71/8898/2021/RDZ-B6 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 11 lutego 2021 r. nr 430000/71/8898/2021/RDZ-B6; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2021 r. K. M. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. (nr 430000/71/8898/2021/RDZ-B6) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej ustawa COVID) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Organ przywołał treść art. 31zo ust. 10 ustawy COVID i wskazał, że we wniosku strona oświadczyła, iż prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 5629Z. Jednakże, jak wynika z informacji uzyskanych z Urzędu Statystycznego we Wrocławiu, na dzień 30 września 2020 r. strona prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 6820Z, który nie znajduje się na liście kwalifikującej do zwolnienia. Powyższe zdaniem ZUS oznacza, że stronie zwolnienie nie przysługuje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 2 marca 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia 11 lutego 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył treść art. 31zo ust. 10 ustawy COVID i stwierdził, że strona nie spełniła warunku zarejestrowania działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r. z przeważającym kodem PKD wskazanym w ustawie. Na ten dzień strona prowadziła bowiem przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 6820Z, nie uprawniającym do zwolnienia. Zwrócono przy tym uwagę, że zmiana kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej została dokonana dopiero w dniu 5 stycznia 2021 r., jednak zmiana po ustawowym terminie 30 września 2020 r. nie ma znaczenia dla możliwości uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że przeważającą działalnością, którą prowadzi skarżący jest oznaczona kodem PKD 6820Z, gdy w rzeczywistości działalność ta jest oznaczona kodem PKD 5629Z. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że faktycznie od początku działalności skarżący uzyskuje przeważające przychody z prowadzenia działalności gastronomicznej, a zmiana dokonana w dniu 5 stycznia 2021 r. miała wyłącznie porządkowy charakter. Poprzedni kod, który był wpisany jako przeważający, faktycznie nie był źródłem osiąganych przez skarżącego przychodów. Podkreślono, że istotne znaczenie ma nie to, jaki kod jest wpisany jako oznaczenie dominującej działalności, ale w jakim zakresie faktycznie przedsiębiorca prowadzi działalność, co pominięto przy rozstrzyganiu sprawy. W tej sytuacji zdaniem strony należy przyjąć, że spełnia ona przesłanki do uzyskania zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Organ odmówił stronie zwolnienia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej o wymaganym ustawą kodzie PKD (w tym przypadku PKD 5629Z) i że w związku z tym zwolnienie stronie nie przysługuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi w tym przepisie kodami (w tym: kodem 56.10.A), zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Jak stanowi ust. 11 powyższego artykułu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Sąd pragnie w tym miejscu przytoczyć prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie jak w art. 31zo ust. 10 tej ustawy) sformułowanie "prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia, akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie art. 31zo ust. 10), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. podobne wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21). Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj przeważającej działalności figuruje w rejestrze REGON ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził jako przeważającą w danym czasie (w tym przypadku na dzień 30 września 2020 r.). Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel, jaki realizuje przepis art. 31zo ust. 10 ustawy COVID, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie celu, jaki zamierzano osiągnąć, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji, jaka działalność faktycznie była prowadzona jako przeważająca, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń. Należy dodatkowo podkreślić, że decyzje odmowne (negatywne) powinny być w szczególności przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie wziął pod uwagę oświadczenia strony zawartego we wniosku, zgodnie z którym prowadzi na działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 5629Z na dzień 30 września 2020 r., przeciwstawiając mu (jak to wyżej wywiedziono, niezasadnie) dane uzyskane z Głównego Urzędu Statystycznego oraz CEIDG i wywodząc z tego wniosek o niespełnieniu przez stronę przesłanki ustawowej zwolnienia. Ponadto organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie w sprawie żadnych ustaleń odnośnie faktycznego prowadzenia bądź nieprowadzenia przez stronę przeważającej działalności gospodarczej wskazanej w rozporządzeniu na datę oznaczoną w rozporządzeniu COVID. Powyższe naruszenia proceduralne mają jednak charakter wtórny i są w istocie konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.