III SA/Wr 298/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant: Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A S.A. w Warszawie Oddział D. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę. W dniu [...] pracownicy Zarządu Dróg i Komunikacji przeprowadzili wizję lokalną w pasie drogowym ulic: G. róg K., Ż. [...], G. róg S., P. Ś. róg J., P. Ś. róg S., P. Ś. róg W., P. Ś. (rondo), Pl. W. (wysepka MPK), Pl. K. obok DT B, S. [...], Lotnicza koło DH C, S. koło P., W. róg W., M. K. koło pętli MPK, J. K. róg W. P. we W. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie 22 sztuk tablic reklamowych (gablot) o powierzchni 2,47 m2 każda, zamocowanych do kiosków należących do A S.A. w Warszawie Oddział D. we W., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Z przeprowadzonej wizji lokalnej sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Odnosząc się do przeprowadzonej wizji lokalnej strona skarżąca wskazała, że umieszczone na punktach sprzedaży plakaty w gablotach pełnią funkcję informacyjną dotyczącą sprzedawanych produktów i dlatego nie można ich traktować jako reklamy. Na poparcie tych twierdzeń dołączono wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1999 r. (sygn. akt I SA/Po 1947/98). Pełnomocnik strony skarżącej w trakcie przesłuchania w dniu 1 lipca 2005 r. przyznał fakt umieszczenia 22 reklam w pasie drogowym wyżej wskazanych ulic od dnia 14 czerwca 2005 r. do dnia 1 lipca 2005 r. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] (nr [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Naczelnika Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Komunikacji we W., wymierzono Spółce akcyjnej A w W. Oddział D. we W. karę pieniężną w wysokości 14.493,10 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie 22 tablic reklamowych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu wskazano, że z powołanego przez stronę wyroku NSA wynika jedynie, że kasetonów umieszczonych na punktach sprzedaży nie można zaliczać do kategorii towarów przekazanych na potrzeby reklamy w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym. Wskazano, że plakaty umieszczone w gablotach stanowią reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i zostały one umieszczone bez uzyskania wymaganej zgody zarządcy drogi. Od powyższej decyzji Spółka A złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Podniesiono, że plakaty umieszczone w gablotach zawierają wyłącznie informację o wydawnictwach, które można nabyć w danym punkcie sprzedaży, a zatem pełnią funkcję przekaźnika danych o produktach dla klienta. Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji zinterpretował w sposób rozszerzający definicję reklamy zawartą w ustawie o drogach publicznych. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 10, art. 9, art. 7 i art. 77 k.p.a. Podniesiono, że strona nie otrzymała przed przeprowadzeniem wizji lokalnej postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, natomiast organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, bowiem nie uwzględnił okoliczności, iż "wraz z prowadzeniem działalności gospodarczej punkt sprzedaży może informować potencjalnych klientów o dostępnych w takim punkcie towarach". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] (nr [...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji dokonano wykładni pojęcia "reklamy" i ustalono, że tablice zamontowane na kioskach należących do A S.A. są reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Ponadto SKO we W. nie dopatrzyło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnym uznaniu, że reklama w rozumieniu tego przepisu to element materialny wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami i w konsekwencji na błędnym uznaniu, że każda gablota zamontowana na kioskach skarżącego objętych decyzją jest reklamą w rozumieniu tego przepisu; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, polegające na zastosowaniu wyżej wskazanych przepisów w przedmiotowej sprawie pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki w nich określone, jako że gabloty zamocowane na kioskach skarżącego nie są reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 tejże ustawy; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zostały podjęte wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a wyjaśnienie sprawy nastąpiło z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem tychże przepisów; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że organ pierwszej instancji zapewnił stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie; 5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i art. 11 k.p.a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewystarczające wykazanie przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję w sprawie, jak również poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa; 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne wykazanie powodów, dla których wydający decyzję odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom złożonym przez skarżącego w toku postępowania, jak również poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie; 7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1,2,3,4,5 ustawy o drogach publicznych polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji opartej na uchwale nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia, która jest sprzeczna z wyżej wskazanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się przede wszystkim do ustalenia, czy plakaty umieszczone w gablotach zamocowanych na kioskach są reklamą w znaczeniu określonym w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086), czy też stanowią jedynie informację o sprzedawanych w tych kioskach produktach. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie przyjęły, że plakaty umieszczone w gablotach zamocowanych do kiosków stanowią reklamę, a nie informację, natomiast przez wyeksponowanie ich w taki sposób doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie można się przy tym zgodzić z zarzutem strony, że SKO we W. dokonało rozszerzającej wykładni pojęcia reklamy zawartego w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W wyroku z dnia 12 czerwca 1997 r. (I SA/Ka 192-193/97) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że reklama to działanie mające kształtować popyt poprzez poszerzenie wiedzy przyszłych nabywców o towarach w celu zachęcenia ich do nabycia towarów od tego właśnie, a nie innego podmiotu gospodarczego. Reklama musi zawierać elementy wartościujące towar lub zachęcające do jego kupna, a za reklamę należy uznać wszystko, co zawiera informacje, które nie są niezbędne do zawarcia umowy. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego reklama to rozpowszechnianie informacji o towarach, ich zaletach, wartości, miejscach i możliwościach nabycia, chwalenie kogoś, zalecanie czegoś przez prasę, radio, telewizję; środki (np. plakaty, napisy, ogłoszenia itp.) służące temu celowi (Słownik Języka Polskiego, t. 3, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1989, s. 38-39). Wskazać trzeba, że o tym czy mamy do czynienia tylko z "informacją", czy też już z "reklamą" decydować będzie przede wszystkim to, czy celem umieszczonych na zewnątrz danego obiektu plakatów jest tylko informowanie o prowadzonej przez dany podmiot działalności i przedmiocie tej działalności, czy też celem tym jest wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli. Odnosząc powyższe rozważania do definicji reklamy zawartej w ustawie o drogach publicznych, zgodzić należy się z organami administracyjnymi, że niewątpliwie tablice (gabloty) zamontowane na kioskach należących do A S.A. stanowią określony nośnik, skoro zasadniczo są przeznaczone właśnie do umieszczania na nich określonych tekstów, plakatów, rysunków, ogłoszeń itp. Odbiór treści umieszczonej na nośniku w postaci np. plakatu bezspornie można określić jako wizualny. Kolejną kwestią rozważaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy określone wyżej nośniki zawierały informacje. Podzielić należy pogląd SKO we W., że treści umieszczone w gablotach zamocowanych na kioskach należących do A S.A. niosły ze sobą określone informacje. Informowały bowiem potencjalnych klientów o najnowszych numerach określonych czasopism dostępnych na rynku, zachęcając tym samym do ich nabycia. Niewątpliwie też określone wyżej nośniki informacji były umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi, na co wskazuje dołączona dokumentacja fotograficzna. Słusznie też przyjęto, że towar umieszczony wewnątrz kiosku nie stanowił zajęcia pasa drogowego, ponieważ znajdował się w środku obiektu, zajmującego na podstawie stosownego zezwolenia pas drogowy. Odnosząc się do zarzutu, iż fakt bezprawnego umieszczenia reklamy powinien zostać stwierdzony rzetelnym dokumentem takim jak na przykład opracowanie geodezyjne, wskazać trzeba, że w aktach administracyjnych znajdują się kserokopie map obrazujących usytuowanie określonych obiektów. Również nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez stronę skarżącą argument, iż organy administracyjne nie określiły kategorii dróg, przy których umieszczone zostały reklamy. W decyzji organu pierwszej instancji w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wskazano rodzaje poszczególnych dróg, przy których znajdowały się kioski. Niezależnie od tego wskazania, jak słusznie podano w odpowiedzi na skargę, status drogi publicznej o określonej kategorii nadawany jest w obowiązujących, a więc i powszechnie dostępnych przepisach prawa miejscowego. Dokonując wykładni definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych organy obu instancji w ocenie Sądu prawidłowo ustaliły, że plakaty umieszczone w gablotach zamocowanych na kioskach należących do A S.A. w polu widzenia użytkowników drogi stanowiły reklamę. Miały one na celu zwiększenie zbytu i rozszerzenie klienteli, a nie tylko poinformowanie o sprzedawanych w tych kioskach produktach. Konsekwencją ustalenia, że plakaty umieszczone w gablotach zamocowanych na kioskach stanowią reklamę, było zastosowanie odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych, które dotyczą sytuacji zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 5 cytowanej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40. Termin uiszczenia tej kary wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a (art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13). Kryteria ustalenia opłaty w przypadku reklam normuje art. 40 ust. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy obu instancji prawidłowo zastosowały przy wymierzaniu kary pieniężnej powyższe przepisy. Oczywistą konsekwencją ustalenia, że gabloty umieszczone na kioskach A stanowiły reklamy, zajmujące bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy określonych ulic, było wymierzenie stronie skarżącej kary pieniężnej przy zastosowaniu przesłanek określonych w ustawie o drogach publicznych. Podkreślić przy tym trzeba, że organy administracyjne prawidłowo określiły wysokość tej kary, wskazując szczegółowo sposób jej wyliczenia, również termin płatności tej kary został określony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Skoro zatem w niniejszej sprawie podzielono stanowisko organów dotyczące pojęcia reklamy i wykładni art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, to tym samym bezzasadne i bezprzedmiotowe stały się zarzuty naruszenia przepisów art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 w zw. z art. 4 pkt 23 cytowanej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że organy obu instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. w sposób dokładny i rzetelny dokonały ustalenia stanu faktycznego, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie budzi żadnych wątpliwości protokół z wizji lokalnej i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna oraz mapy. Podkreślić przy tym trzeba, że strona skarżąca nie składała żadnych wniosków dowodowych, ani też nie przedstawiła własnych dowodów, jak również nie kwestionowała faktu umieszczenia gablot na kioskach, ich powierzchni i zajęcia tym samym pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, miała ona zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Jak słusznie wskazało SKO we W., wobec faktu, że art. 61 § 3 k.p.a. – zgodnie z którym postępowania wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, to za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Zasadniczo pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale może nią być również czynność dowodowa, w której strona brała udział, lub o której została prawidłowo powiadomiona. (np. wizja). W przedmiotowej sprawie protokół z wizji lokalnej z dnia [...] został podpisany przez R. K., który jest zastępcą dyrektora Oddziału do spraw sieci sprzedaży w Spółce akcyjnej A – w aktach administracyjnych znajduje się udzielone mu przez Zarząd A S.A. pełnomocnictwo. Zatem w czynności wizji lokalnej brała udział uprawniona osoba, będąca pełnomocnikiem strony skarżącej, zresztą występująca również na dalszych etapach postępowania i będąca autorem odwołania. Podnieść też trzeba, że w piśmie strony skarżącej z dnia [...], którego autorem był drugi pełnomocnik skarżącej spółki – R. S., nie podniesiono zarzutu przeprowadzenia wizji lokalnej bez udziału i wiedzy Spółki A, nie kwestionowano także udziału R. K. w tej czynności. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a w dniu [...] przesłuchano stronę, stwarzając jej tym samym możliwość bezpośredniego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Wszystkie wskazane wyżej czynności świadczą o tym, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 i art. 11 k.p.a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewystarczające wykazanie przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję w sprawie, jak również poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa. Jak wskazano wyżej organy administracji informowały stronę skarżącą o podejmowanych czynnościach, umożliwiały udział w postępowaniu, prawidłowo pouczyły stronę o środkach zaskarżenia. Również należycie uzasadniły wydane przez siebie decyzje oraz wskazały przesłanki, jakimi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż fakt dokonania odmiennej niż spółka skarżąca wykładni przepisów prawa nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Poprzez szerokie uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego w sprawie SKO we W. wykazało przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń strony skarżącej. Nieuzasadniony jest również podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1-5 ustawy o drogach publicznych polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji opartej na uchwale nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia, która jest sprzeczna z wyżej wskazanymi przepisami. Podnieść trzeba, że uchwały organów gminy, wobec których organ nadzoru nie stwierdził nieważności i które nie zostały zaskarżone do Sądu, korzystają z domniemania zgodności z prawem i wiążą organy administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane takimi uchwałami rady gminy, nie może ich pominąć, tak jak sąd administracyjny, który jest związany tylko ustawami. Dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach (por. uchwała składu 5 sędziów NSA w Warszawie z 18.12.1997 r., FPK 23/97, ONSA 1998/2/45). Mając powyższe na względzie, podniesione przez stronę skarżącą zarzuty uznać należy za chybione. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.