III SA/Wr 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Anetta Chołuj, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym na podstawie art. 92a oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nałożono na skarżącego karę w wysokości 10000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Wyrokiem z [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że "Sąd uznał, że w sprawie zawiadomienie strony o zamiarze podjęcia kontroli nie można uznać za skutkujące uznaniem, że mamy do czynienia z niepoddaniem się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli, że niemożliwość ta była wywołana działaniem podmiotu wyznaczonego do kontroli. Jak wynika z akt sprawy (zwrotnego odbioru zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli), nie zostało ono odebrane przez stronę, lecz jego brata. Tym czasem na rozprawie skarżący oświadczył, że nie ma brata. Nie można więc w tej sytuacji jednoznacznie uznać, że zostało ono doręczone na ręce dorosłego domownika. Tym bardziej, że podany w zawiadamianiu adres (ul. [...]) to siedziba przedsiębiorcy, natomiast miejsce zamieszkania strony znajduje się po innym adresem (ul. [...]). W tym stanie w sprawie, nie sposób jednoznacznie uznać, iż strona została skutecznie prawnie zawiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Tym samym przedwczesne jest uznanie, że strona naruszyła przepisy zagrożone karą pieniężną orzeczoną w sprawie. Powyższe nie wyklucza ponownego przeprowadzenia kontroli, z wyeliminowaniem wskazanych naruszeń". Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji "postanowił przeprowadzić czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych przez WSA naruszeń". Pismem z [...] listopada 2017 r. wezwano skarżącego do wskazania z imienia i nazwiska osoby, która przebywała w siedzibie jego przedsiębiorstwa i odebrała przesyłkę poleconą z zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli, a która posługiwała się nazwiskiem "[...]". Organ zauważył, że z akt administracyjnych innej sprawy, w której są podpisy skarżącego i jego żony, zdaje się wynikać, że żona odebrała przesyłkę zawierającą zawiadomienie o wszczęciu postępowania i protokół z czynności, a podpis znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o zamiarze kontroli jest podpisem jego wuja S. P. Z danych uzyskanych w Urzędzie Miasta wynika, że we W. przy ulicy [...] zamieszkują dwaj wujowie skarżącego C. i S. P. W ocenie organu pozwala to na przyjęcie, że osoba pełnoletnia, która pokwitowała odbiór przesyłki zawierającej zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, podjęła się oddania przesyłki adresatowi. Mając powyższe na względzie organ uznał, iż w myśl art. 43 kpa przesyłka została skutecznie doręczona adresatowi. Organ podkreślił również, że "nie rozumie wątpliwości WSA w przedmiocie miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, tj. ul. [...], a głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej i adresu do doręczeń przedsiębiorcy wynikający z CEIDG, tj. [...]". Wskazał także, iż wszelkiego rodzaju pisma w tej sprawie kierował do przedsiębiorcy, a nie do prywatnego podmiotu. Rozpatrując wniesione przez skarżącego odwołanie organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Przywołując szeroko przepisy prawa regulujące transport drogowy, a w szczególności podstawy nakładania kar za ich nieprzestrzeganie wskazał, że w niewadliwie ustalonym przez organ stanie faktycznym oczywistym jest, że przesyłkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli podjął dorosły domownik – wuj skarżącego S. P. Przeprowadzone postępowanie wykazało więc, że stronie właściwie doręczono zawiadomienie, co uprawniało organ do przeprowadzenia kontroli. Inspektor udał się [...] sierpnia 2016 r. pod adres wskazany w CEIDG, tj. [...], gdzie osoba podająca się za brata skarżącego poinformowała go, że skarżący nie zamieszkuje pod tym adresem, mieszka bowiem przy [...]. Pod tym adresem nikogo nie zastano. Następnego dnia inspektor udał się pod nowy adres, gdzie zastał skarżącego, ale ten odmówił poddania się kontroli. Podkreślono, że mieszkaniec nieruchomości przy [...] najpierw wprowadził w błąd osobę dostarczającą zawiadomienia podając się za brata skarżącego, a następnie inspektora próbującego rozpocząć kontrolę. Nie jest natomiast kwestionowane, że skarżący przez cały czas wskazuje [...] jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Powyższe pozwala na przyjęcie, że zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli zostało prawidłowo doręczone skarżącemu. Konsekwencją tego był obowiązek poddania się kontroli, gdy inspektor zastał skarżącego [...] sierpnia 2016 r. pod adresem [...], bowiem zezwala na to art. 80c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W skardze na to rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 43 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6, 8 i 10 §1 kpa; - art.153 ppsa; - art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący przywołał postanowienie SN z 13 listopada 1996 r. (sygn. akt III RN 27/96) zgodnie z którym status "domowników" adresata pisma (art. 43 KPA) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy lub sublokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. W przeciwnym razie osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby w jego mieszkaniu. Podkreślił, że w domu przy [...] znajduje się 6 lokali mieszkalnych i każdy z nich posiada odrębną skrzynkę pocztową. On sam w tym lokalu nie zamieszkuje. Pozostaje także poza sporem, że zawiadomienie o zamiarze kontroli zostało doręczone na adres wykonywania działalności gospodarczej osobie, która podała się za jego brata, w sytuacji, gdy on brata nie posiada. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że inspektor, który przybył na kontrolę uzyskał informację, iż skarżący zamieszkuje pod innym adresem i podjął próbę przeprowadzenia kontroli pod wskazanym adresem. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, trudno mówić o domowniku, któremu doręczono zawiadomienie, gdy organ miał świadomość, że skarżący pod adresem prowadzenia działalności gospodarczej nie zamieszkuje. Powyższe wskazuje, że organ kompletnie bezrefleksyjne przeprowadził postępowanie, tak jakby orzeczenie WSA z 19 lipca 2017 r. nie zaistniało, czym w konsekwencji doprowadził do naruszeń zarówno w przedmiocie art. 152 ppsa i art. 79 ustawy o działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 wyżej wymienionego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Z kolei po myśli art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134§ 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, nie zastępuje więc organów w rozstrzyganiu spraw, ale - jak wskazano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego wydanie zaskarżonego aktu było dopuszczalne. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania tych decyzji z porządku prawnego. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie istoty sporu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, że ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą nałożenia na skarżącego kary pieniężnej Organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2017 r. o sygn. akt III SA/Wr 291/17. Dokonując więc weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżonej decyzji wydanej w wyniku wspomnianego orzeczenia z 19 lipca 2017 r. skład orzekający tut. Sądu obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ prawidłowo uwzględnił wytyczne (ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania) zawarte w poprzednim wyroku. Istotę obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. i nakaz jego realizacji jasno wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2018 r. o sygn. akt II FSK 1957/16 (dostępny jak i powoływane kolejne wyroki w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/): "Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji, czy interpretacji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych." Z kolei w wyroku z 28 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II FSK 2341/16 Naczelny Sąd Administracyjny dobitnie wyartykułował, że: "Z treści art. 153 p.p.s.a., a także art. 190 p.p.s.a. wyprowadzić należy wniosek, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1492/15; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 614/08)." Podzielając przedstawione wyżej poglądy należy stwierdzić, że do naruszenia ww. przepisu nie doszło. Sąd w wyroku z 19 lipca 2017 r. wskazał, że "Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ kontroli winien zawiadamiać przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Tym samym warunkiem uznania, że mamy w sprawie do czynienia z niepoddaniem się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w całości lub w części przez kontrolowanego skutkującym karą pieniężną, jest niewątpliwie wcześniejsze i nie budzące wątpliwości zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze podjęcia kontroli. Odnosząc poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, na podstawie analizy akt sprawy, Sąd uznał, że w sprawie zawiadomienia strony o zamiarze podjęcia kontroli nie można uznać za skutkujące uznaniem, że mamy do czynienia z niepoddaniem się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli, że niemożliwość ta była wywołana działaniem podmiotu wyznaczonego do kontroli. Jak wynika z akt sprawy (zwrotnego odbioru zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli), nie zostało ono odebrane przez stronę, lecz jego brata. Tym czasem na rozprawie skarżący oświadczył, że nie ma brata. Nie można więc w tej sytuacji jednoznacznie uznać, że zostało ono doręczone na ręce dorosłego domownika. Tym bardziej, że podany w zawiadamianiu adres ([...]) to siedziba przedsiębiorcy, natomiast miejsce zamieszkania strony znajduje się po innym adresem ([...]). W tym stanie w sprawie, nie sposób jednoznacznie uznać, iż strona została skutecznie prawnie zawiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Tym samym przedwczesne jest uznanie, że strona naruszyła przepisy zagrożone karą pieniężną orzeczoną w sprawie. Powyższe nie wyklucza ponownego przeprowadzenia kontroli, z wyeliminowaniem wskazanych naruszeń." Podjęte przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy działania, zaaprobowane przez organ odwoławczy, świadczą wyraźnie, że poczynione przez organy ustalenia zmierzały do wykazania, iż osoba która pokwitowała odbiór zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli była domownikiem skarżącego. Uwadze organów umknęła natomiast okoliczność, że przedmiotowe zawiadomienie było skierowane do przedsiębiorcy na adres prowadzonej przez tę osobę działalności gospodarczej. I właśnie brak rozróżnienia sytuacji gdy korespondencja kierowana jest do miejsca zamieszkania lub do miejsca pracy jest przyczyną wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym tak, jak każdej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 kpa. Treść wskazanego przepisu należy wykładać racjonalnie, w oparciu o zasady logiki. Miejsce zamieszkania i miejsce pracy to takie miejsca, w których istnieje duże prawdopodobieństwo przebywania adresata pisma, tym samym z nimi wiąże się domniemanie, że pismo zostanie doręczone w sposób, który będzie dawał gwarancję zapoznania się z jego treścią, a w konsekwencji ochronę praw w postępowaniu. Jednakże forma doręczenia zastępczego pisma określona w art. 43 kpa odnosi się tylko do doręczenia pism adresatowi w jego mieszkaniu. Przepisy kpa nie przewidują de lege lata doręczenia zastępczego w miejscu pracy. Oznacza to, że doręczenie pisma w miejscu pracy powinno dla swej skuteczności zawsze nastąpić do rąk adresata (patrz: postanowienie SN z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I UK 23/11). Tak więc możliwe jest doręczenie przesyłki osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w jej zorganizowanym miejscu pracy, ale powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata, to do rąk osoby przez niego upoważnionej. Przez osobę upoważnioną, należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej, która jest jednocześnie miejscem jej pracy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 594/09; z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2364/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 587/14). W sprawie pozostaje tymczasem poza sporem, że osoba która podjęła skierowaną do skarżącego na adres prowadzonej przez niego działalności gospodarczej korespondencję nie była osobą upoważnioną do odbioru przesyłki. Adres na jaki została skierowana przesyłka nie był również miejscem zamieszkania skarżącego, a fakt że osoba przyjmująca korespondencję jest przypuszczalnie spokrewniona ze skarżącym nie czyni doręczenia prawidłowym. W wyroku z 19 lipca 2017 r. Sąd wyraźnie wskazał, że chodzi o usunięcie naruszeń związanych właśnie z doręczeniem. Tych wadliwości nie mogły usunąć poczynione przez organ I instancji ustalenia co do osoby, która pokwitowała sporną przesyłkę czy osób zamieszkujących w nieruchomości przy [...], gdyż zmierzały one do wykazania, że osoby te mogły być uznane za domowników skarżącego. Tymczasem takie przyjęcie mogłoby mieć zastosowanie jedynie w wypadku gdyby skarżący zamieszkiwał pod tym adresem. W okolicznościach sprawy nie budzi natomiast wątpliwości, że skarżący zamieszkiwał przy [...], o czym organ dowiedział się już w dniu planowanej kontroli i gdzie następnego dnia udał się by tej kontroli dokonać. Tak więc skoro zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie zostało prawidłowo doręczone skarżącemu, to brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary w oparciu o art. 92a ust. 1 i 4 oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając w nich uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.