III SA/Wr 32/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi S H na decyzję Wojewody D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w pkt I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Na wniosek S H (zwanej dalej skarżącą) Prezydent W wszczął postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie A H z lokalu położonego przy ul. [...] we W. Postępowanie w sprawie zakończono decyzją Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...], mocą której orzeczono o wymeldowaniu A H z pobytu stałego. W uzasadnieniu wskazano, że A H opuścił sporny lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, w związku z czym spełnił przesłankę art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), warunkującą administracyjne wymeldowanie z pobytu stałego. Od wymienionej decyzji A H wniósł odwołanie do Wojewody D wnosząc o jej uchylenie oraz uznanie, wobec ustalonego stanu faktycznego, że brak jest podstaw prawnych do wymeldowania go z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [...] r. A H złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po zapoznaniu się z którą organ odwoławczy - uznając zasadność skargi - na mocy art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") - decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił własną decyzję. Jednocześnie organ II instancji błędnie pouczył strony postępowania, iż na niniejszą decyzję służy "odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za jego pośrednictwem, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji", przesyłając jednocześnie całość akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w niniejszej sprawie. Stosownie zaś do treści pouczenia zawartego w decyzji Wojewody D z dnia [...] r. Nr [...] - S H - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła od niej odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził jego niedopuszczalność. Podkreślił jednocześnie, że skoro "strona (uczestniczka postępowania) wniosła od przedmiotowej decyzji odwołanie na skutek błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu", to stosowanie do treści art. 112 kpa, uznać należy, że w dalszym ciągu na decyzję organu II instancji z dnia [...] r. NR [...], uchylającą własne rozstrzygnięcie z dnia [...] r., przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego, za pośrednictwem Wojewody D. Tymczasem decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D, po ponownym rozpoznaniu odwołania A H, od decyzji Prezydenta W z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu A H z miejsca pobytu stałego, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. Jednocześnie organ II instancji prawidłowo pouczył strony postępowania, iż na niniejszą decyzję służy "skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za jego pośrednictwem, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji." Wobec powyższego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zostały wywiedzione przez S H - reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika - dwie odrębne skargi na dwie ostateczne decyzje Wojewody D odpowiednio z dnia: - [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody D z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego, z zarzutem naruszenia przepisów: art. 10 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a., oraz art. 107 k.p.a., art. 81 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. (stanowiącej przedmiot rozpoznania w sprawie o sygn. akt [...]); - [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu A H z miejsca pobytu stałego i orzeczenia o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego, z zarzutem naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 10 § 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80, 81, 107 k.p.a. (stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie). W odpowiedziach na skargi organ administracji publicznej wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie o sygn. akt [...] (ściśle związanej z przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie) - a zatem, w zakresie decyzji Wojewody D z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego - stanowił przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazany artykuł jako przepis szczególny, może stanowić samoistną podstawę wydania decyzji administracyjnej. Jest to bowiem jeden z przypadków, o których mowa w art. 163 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., II OSK 123/07). Stosownie zaś do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Unormowanie to ma zatem umożliwić organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd. Stanowi ono dla organu wyjątkowe upoważnienie do kontroli własnej, ostatecznej decyzji, zaskarżonej do sądu. Efektem uruchomienia takiej kompetencji organu musi być jednak uwzględnienie skargi w całości. Podkreślić należy, iż zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu omawianego przepisu to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Nadto wskazać należy, iż pomimo, że art. 54 § 3 p.p.s.a., nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, to trzeba przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje jedynie wówczas, gdy organ: - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji (wyrok NSA W-w z dnia 6 października 2006 r., Nr II OSK 1190/05, LEX nr 288979). Podkreślenia wymaga, iż z uwagi na okoliczność, że skarżąca w sprawie o sygn. akt [...] zaskarżyła wydaną w omawianym trybie prawnym decyzję, Sąd badał ten akt oraz całokształt prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, mając przede wszystkim na uwadze, czy realizuje on zgodnie z prawem przesłankę uwzględnienia skargi w całości. Zważywszy na powyższe należy podnieść, iż w sprawie o sygn. akt [...] nie można było przyjąć aby organ administracji działający w trybie autokontroli, który jedynie uchylił (bez wskazania zakresu tego uchylenia) swoją decyzję, nie orzekając jednocześnie w tym zakresie co do istoty sprawy (zgodnie z oczekiwaniem strony) działał zgodnie z dyspozycją 54 § 3 p.p.s.a. (choć taką podstawę powołał w sentencji rozstrzygnięcia). Osnowa decyzji, o której mowa, winna bowiem składać się z dwóch części: z pierwszej, w której organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), oraz z drugiej (której brak skarżonej decyzji), w której organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 54 § 3 cyt. ustawy nie może stanowić i nie stanowi podstawy do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu, czyli gdy strona zdecydowała się na przejście do innego jakościowo stadium kontrolnego (zob. wyrok NSA z 4.10.2001 r., V SA 3558/2000). Decyzja wydana w tym trybie może tylko zadośćuczynić skardze. Nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprzez złożenie skargi. Tymczasem Wojewoda D - powołując się na art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - ponownie rozpoznał odwołanie A H od decyzji Prezydenta W z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o wymeldowaniu go z miejsca pobytu stałego i wydał drugą ostateczną decyzję w sprawie (decyzja z dnia [...] r. Nr [...] stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy) uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu podniósł, że "w związku z uchyleniem własnej decyzji" - tej w trybie autokontroli, której brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy - "zobligowany był do ponownego rozpatrzenia odwołania A H, od decyzji organu I instancji". Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują de facto dwie odrębne, ostateczne decyzje wydane przez organ odwoławczy w tej samej sprawie: - pierwsza: z dnia [...] r., w przedmiocie uchylenia w ramach autokontroli własnej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego (wadliwa z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do jej istoty, o czym przesądzono w sprawie o sygn. akt [...]), - druga: z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu A H z miejsca pobytu stałego i orzeczenia o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego (wadliwa z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania jej w ustalonym stanie faktycznym, a tym samym nadania jej samoistnego bytu prawnego). W ustalonym stanie faktycznym, organ odwoławczy - uwzględniając treść skargi - winien w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., wydać tylko jedną decyzję o charakterze merytoryczno - reformacyjnym (zgodną z oczekiwaniem strony), składającą się bezwzględnie z dwóch części: pierwszej uchylającej decyzję organu I instancji i określającej jego zakres oraz drugiej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Ponadto trzeba podnieść, iż organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego, wskazał jedynie lakonicznie, że "twierdzenia pełnomocnika skarżącej nie zasługują na uwzględnienie". Tymczasem (co zostało przez Sąd wskazane również w sprawie o sygn. akt [...]) w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym przecież - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia, bezspornie winna znaleźć odzwierciedlenie ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., V SA/Wa 195/07, LEX nr 338257). W świetle przytoczonych faktów postępowania toczącego się przed Wojewodą D bezspornie nie można uznać za prawidłowe, zarówno w zakresie wydania przez organ decyzji z dnia [...] r. (co znalazło odzwierciedlenie w sprawie o sygn. [...]), jak również decyzji z dnia [...] r., stanowiącej przedmiot w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów określonych w dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Ujawnione zaś naruszenia przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych powodów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt III znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast stosownie do treści art. 250 p.p.s.a w związku z § 13 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163., poz. 1349), co z kolei znalazło odzwierciedlenie w pkt. II wyroku.