III SA/Wr 324/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu Współpracy Gminy P. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie "Programu Współpracy Gminy P.- z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust.2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust.3 w/w ustawy w roku 2011". Organ nadzoru podniósł, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5a ust.1 i 4 cytowanej ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234 poz. 1536) i art. 7 Konstytucji RP, z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Na poparcie skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Ten program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Termin określony w art. 5a ust. 1 wskazanej ustawy należy traktować jako termin zawity. Jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwałę. Ponadto zarzucił, że ustawa w art. 5a ust. 4 zawiera szczególne wymagania co do treści rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi. O zrealizowaniu normy kompetencji określonej w tym przepisie możena mówić tylko w przypadku, gdy akt organu stanowiącego gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 ustawy. Kwestionowana uchwała zaś nie reguluje kwestii czy spraw wskazanych w art. 5a ust. 4 pkt, 2, pkt 7 - pkt 11 ustawy tj. zasad współpracy, sposobu realizacji programu, wysokości środków przeznaczanych na realizację programu, sposobu oceny realizacji programu, informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji czy trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Tymczasem zgodnie z § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy § 141 rozporządzenia zasada ta ma zastosowanie do aktów o charakterze wewnętrznym (uchwał, zarządzeń). Zdaniem organu nadzoru - podejmując zatem uchwałę nr [...] Rada Gminy P. nie spełniła formalnych wymogów dotyczących maksymalnego i ostatecznego terminu uchwalenia przez organ stanowiący j.s.t. wskazanego rodzaju aktu jak również uchybiono ustawowym wymogom treściowym programu współpracy, czym naruszono art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy. W odpowiedzi Gmina wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że art. 5a wprowadzony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, póz. 146) ma moc obowiązującą od dnia 12 marca 2010 r. Celem zmiany ustawy było udoskonalenie dotychczasowych regulacji, tworząc warunki do efektywniejszego współdziałania organizacji pozarządowych z organami administracji publicznej przez wzmocnienie instytucji, zasad i form dialogu obywatelskiego, zwiększenia racjonalności społecznej i ekonomicznej realizacji zadań publicznych służących rozwojowi, zarówno na poziomie lokalnym, jak i makrospołecznym. Art. 5a ust. 1 pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ust. 5 ustawy, który obowiązuje również od dnia 12 marca 2010 r. i nakłada na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek określenia, w drodze uchwały, szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Zatem podjęcie uchwały w trybie art. 5a ust. l musiało być poprzedzone podjęciem uchwały w sprawie sposobu konsultowania aktów prawa miejscowego. Uchwałę taką Rada Gminy P. podjęła 9 listopada 2010 r. Już ta okoliczność powoduje, że termin podjęcia uchwały w sprawie programu współpracy ma charakter instrukcyjny, skoro jego zachowanie uzależnione jest od innych zdarzeń, których nastąpienie nie jest obwarowane ustawowym terminem lecz spełnieniem szeregu niezależnych okoliczności. Nie można zatem przyjąć, że termin wynikający z art. 5a ust. 1 ma charakter terminu zawitego, a jego uchybienie powoduje nieważność uchwały, zwłaszcza wobec braku przepisu ustawy określającego sankcje z powodu niedochowania terminu i wobec intencji ustawodawcy przy uchwalaniu przepisów zmieniających ustawę. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 a ust. 4 ustawy Gmina replikowała, że skarga Wojewody nie uzasadnia takiego przyjęcia w sposób wyczerpujący. Samo stwierdzenie, że uchwała nie reguluje kwestii czy spraw wskazanych w art. 5a ust. 4 pkt 2, pkt 7-11 nie oznacza, że kwestie te nie zostały przez Radę Gminy uregulowane. Trzeba nadto mieć przy tym na uwadze, że podejmowanie uchwał w kwestiach uregulowanych ustawą w roku podjęcia ustawy, wymagało zabezpieczenia samorządom odpowiedniego czasu na dostosowanie się do wchodzących w życie regulacji, jak również umożliwienia skoordynowania tych działań z budżetami samorządów, w których należy zabezpieczyć odpowiednie środki na realizacje zadań nałożonych ustawą. Wyświetl nagłówek wiadomości Drukuj wiadomość Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 147 §1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Pozostaje więc do rozważenia, czy wojewoda zasadnie wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności uchwały, z powodu przekroczenia ustawowego terminu jej uchwalenia. Uwzględniając przytoczone zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234 poz. 1536), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Według zdania drugiego tego przepisu: "Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu." Brzmienie cytowanej normy prawnej jest jednoznaczne – użycie przez ustawodawcę trybu imperatywnego "jest uchwalany" nie może budzić wątpliwości co do tego, że roczny program współpracy ma być uchwalony do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. W takim ujęciu nie można uznawać, że określony termin ma charakter jedynie instrukcyjny. Przepis ten w sposób jasny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. W rozpatrywanej sprawie przepis ten został przez Radę Gminy Podgórzyn naruszony. Według Sądu to uchybienie terminowi podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością. Uchwała pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu ustawy. Przepis zastrzegający termin należy bowiem zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. I SA/Kr 1526/09). Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa. Pojęcie to oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Organ nadzoru podniósł trafnie, że termin z art. 5a ust. 1 ustawy należy traktować jako zawity. Jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada, powoduje zatem istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwalę. W konsekwencji organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym stanie rzeczy, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mają znaczenia dla oceny ważności przedmiotowej uchwały. Już powyższe uchybienie skutkuje koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności całego zaskarżonego aktu, niemniej Sąd podziela także w części pogląd Wojewody co do braku spełnienia przez uchwałę wszystkich wymagań w zakresie przedmiotu regulacji, wynikających z brzmienia pkt 8, 9 i 11, ustępu 4 artykułu 5a przytoczonej ustawy, wskutek ewidentnego nieokreślenia w niej wysokości środków przeznaczanych na realizację programu, sposobu oceny realizacji programu, trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Niewątpliwie brak w tej materii stosownych regulacji w zaskarżonej uchwale, mimo że obliguje do tego norma cytowanego przepisu, wprowadzając minimalną treść dla tego rodzaju uchwał. Jednakże elementy dotyczące zasad tudzież form współpracy (a zatem sposobu postępowania) oraz informacji o programie, są w niej zawarte i dadzą się wywieść z lektury unormowań pkt IV , V i VI uchwały. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.