III SA/Wr 325/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym – w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia 28 kwietnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia 9 października 2002 r. - w sprawie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, usługowych oraz piekarni na terenie miasta B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] Rada Miejska B. zmieniła uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia 9 października 2002 r., Nr [...], dotyczącą godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, usługowych oraz piekarni na terenie miasta B. – w ten sposób, że w załączniku nr 1 zawierającym "wykaz placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych w B., które mogą być czynne przez całą dobę" wpisano dwie nowe pozycje (pozycję 15 w brzmieniu "zakład gastronomiczny przy ul. S. [...]" i pozycję 16 w brzmieniu "zakład gastronomiczny przy ul. K. [...]"). Powyższą uchwałę zaskarżył w trybie nadzorczym Wojewoda D., domagając się stwierdzenia jej nieważności. W toku badania legalności tej uchwały stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r., Nr 24, poz. 124 ze zm.) oraz art. 2, 7, 22 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ nadzoru podniósł, że normy zawarte w aktach wydawanych w wyniku realizacji kompetencji określonej w art. XII cytowanej ustawy powinny odnosić się do wszystkich podmiotów prowadzących działalność handlową, gastronomiczną oraz usługową na terenie danej gminy, a tym samym powinny skutkować wprowadzeniem określonych obowiązków (ograniczeń) w prowadzeniu tejże działalności. Uchwała rady gminy w sprawie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych oraz zakładów usługowych nie może być skierowana do indywidualnie oznaczonych podmiotów prowadzących wymienione rodzaje działalności gospodarczej. Ponadto Wojewoda D. podkreślił, iż istotne znaczenie ma także kwestia realizacji zasad swobody działalności gospodarczej i równości podmiotów prowadzących tą działalność, które to zasady wynikają z przepisów Konstytucji RP. Wskazał, że co prawda zasady te mogą doznawać ograniczeń ze względu na ważny interes społeczny, ale ograniczenia te mogą wynikać tylko z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej. Natomiast organy władzy publicznej mogą podejmować działania i czynności w zakresie stosunków gospodarczych tylko i wyłącznie na podstawie, w ramach i formach przewidzianych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Działania te powinny uwzględniać konstytucyjne zasady legalności (działania zgodnego z prawem), swobody działalności gospodarczej, równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że uchwała zmieniająca była przedmiotem kontroli Wojewody D., a stan prawny dotyczący materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale nie zmienił się od 2002 r. do chwili obecnej. Rada Miejska B. zawiadomiona o wniosku Wojewody D. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie zażądała w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela bowiem stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 stycznia 2006 r. (sygn. akt III SA/Wr 326/05) - stwierdzającego nieważność innej uchwały Rady Miejskiej B., także zmieniającej uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia 9 października 2002 r., Nr [...], dotyczącą godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, usługowych oraz piekarni na terenie miasta B. Sąd ten zasadnie wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Trafnie też przyjęto, iż z treści art. XII § 1 przepisów wprowadzających kodeks pracy wynika, że kompetencja do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do gminy. Przepis ten nie ustala organu gminy, który ma decydować o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych. Jednak z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działań gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Rada Miejska B. była więc organem kompetentnym do podjęcia wyżej wskazanej uchwały. Przypomnieć należy, że Rada Miejska B. w przedmiotowej uchwale zezwoliła na funkcjonowanie przez całą dobę konkretnych, indywidualnie oznaczonych podmiotów i tym samym określiła możliwy czas ich pracy. Podkreślić przy tym trzeba, że uchwała rady gminy w sprawie określenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do kategorii aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dlatego też nie może być skierowana do indywidualnie określonego podmiotu. Akt prawa miejscowego, jako akt powszechnie obowiązujący na terenie działania organu, który go ustanowił, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jego cechą jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuacją prawną. Rada Miejska B. wskazując w załączniku nr 1 podmioty, do których zaskarżona uchwała była skierowana, nadała tej uchwale cechy indywidualnej decyzji dotyczącej konkretnych placówek handlowych, co stanowiło rażące naruszenie powołanego wyżej art. XII § 1 Przepisów wprowadzających kodeks pracy. Przepis art. XII § 1 cytowanej ustawy nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Przepis ten ustanawia bowiem ogólną normę kompetencyjną upoważniającą gminę do określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Na podstawie tej normy realizacja powyższego uprawnienia może nastąpić jedynie w drodze wydania przez właściwy organ gminy aktu generalnego, adresowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że prowadzenie placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, o których mowa w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, jest wykonywaniem działalności gospodarczej w ramach gwarantowanej przepisem art. 20 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej. Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej znajduje także odzwierciedlenie w przepisach ustawy (w stanie prawnym z dnia podjęcia uchwały) z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) oraz w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, przy czym ograniczenia te muszą być uzasadnione ważnym interesem publicznym i być wprowadzone "tylko w drodze ustawy" (art. 22 Konstytucji RP). Sformułowany z kolei w art. 32 Konstytucji RP nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny winien przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe. Natomiast art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej normy prawnej wynika zasada pewności prawa oraz zasada sprawiedliwości. Wyrazem pewności prawa jest możliwość jego jednolitego rozumienia i stosowania, co na gruncie wykładni oznacza możliwość przewidywania, że podmioty stosujące prawo wydadzą rozstrzygnięcie mieszczące się w granicach zakreślonych przez obowiązujące prawo (R. Mastalski, Wprowadzenie do prawa podatkowego, Warszawa 1995, s. 99). Z kolei art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W tym kontekście zgodzić należy się z poglądem, że generalnie rzecz ujmując uchwała rady gminy wydana na podstawie i w granicach art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy mieści się w wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP formule, iż "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy" i nie narusza zasady równości podmiotów wobec prawa, pewności i sprawiedliwości prawa. Przepis art. XII § 1 cytowanej ustawy przyznaje gminom odpowiednią do ich konstytucyjnej pozycji (art. 16 Konstytucji RP) i charakteru zadań przez nie wykonywanych samodzielność prawodawczą w zakresie określania czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Nie mniej jednak podkreślić trzeba, że w granicach kompetencji wynikającej z tego artykułu właściwy organ samorządu terytorialnego może wydawać tylko akty generalne, a więc skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu podmiotów i w takim tylko zakresie może ograniczać swobodę działalności gospodarczej. W konsekwencji więc określając godziny otwarcia imiennie oznaczonych placówek gastronomicznych znajdujących się na terenie miasta Bielawa, Rada Miejska B. przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. XII § 1 ustawy i naruszyła tym samym konstytucyjne prawa podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W świetle art. 147 § 1 p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić jej nieważność. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest i to, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 322/05 była także zmieniona zaskarżoną uchwalą uchwała Rady Miejskiej B. z 9 października 2002 r. Nr [...] w sprawie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, usługowych oraz piekarni na terenie miasta B. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. (sygn. akt III SA/Wr 322/05) stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej B. z 9 października 2002 r. Nr [...]. Z wszystkich powołanych względów, działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 152, z uwzględnieniem art. 119 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.