III SA/Wr 335/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Kamila Paszowska - Wojnar (sprawozdawca), Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2021 r. nr SKO 4031/11/21 w przedmiocie odmowy umorzenia opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 20 października 2021 r. nr 225/WIM/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi P. B. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 13 grudnia 2021 r. nr SKO 4031/11/21 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z dnia 20 października 2021 r. nr 225/WIM/2021 w sprawie nieudzielenia wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia opłat dodatkowych w łącznej kwocie 1000 zł, objętych zawiadomieniami wystawionymi w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu o nr [...] z dnia 9 sierpnia 2021 r., [...] z dnia 10 sierpnia 2021 r., [...] z dnia 11 sierpnia 2021 r., [...] z dnia 12 sierpnia 2021 r., [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o umorzenie opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego postoju. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, co następuje. Skarżąca jest studentką studiów zaocznych, dodatkowo pracuje. Osiąga dochód w wysokości 2500 zł miesięcznie. W dniu 8 sierpnia 2021 r. w niedzielę pożyczyła samochód od rodziców w celu przeprowadzki do mieszkania przy ulicy Szczytnickiej, które dopiero co wynajęła. Samochód zaparkowała na ulicy Piwnej w godzinach wieczornych, nie zauważyła informacji, aby te miejsca były płatne. Dodatkowo właścicielka mieszkania również nie poinformowała strony, że w okolicy są płatne parkingi. Samochód stał nieużywany na parkingu do piątku. Strona zauważyła pięć wezwań do zapłaty dopiero w piątek, gdy wracała do domu rodzinnego celem zwrócenia pożyczonego samochodu rodzicom. Strona wskazała, że nie stać ją zapłacenie tak wysokiej grzywny, gdyż po opłaceniu mieszkania (1300 zł), czesnego za studia (662,50 zł), na skromne życie zostaje jej 540 zł. Strona skarżąca zwróciła się z prośbą o umorzenie w całości powyższej kary za brak opłaty parkingowej, jednocześnie wskazując, że nie uchyla się od opłaty za parkowanie samochodu. Organ I instancji decyzją z dnia 20 października 2021 r., wydaną na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022r., 1634 ze zm., dalej: u.f.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a), orzekł o nieudzieleniu wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia opłat dodatkowych w łącznej kwocie 1000 zł. Organ stwierdził, że nieświadomość strony skarżącej o pozostawieniu pojazdu w strefie płatnego parkowania nie stanowi okoliczności nadzwyczajnych i nie można nadać im waloru wyjątkowości czy też cechy nagłego zdarzenia, którego wystąpienie nie było zależne od sposobu działania wnioskodawczyni. Ponadto organ wskazał, że strona skarżąca posiada źródło dochodu i przez zapłatę zobowiązania nie zostanie pozbawiona jakiegokolwiek dochodu. Możliwe jest więc prowadzenie egzekucji ze źródła dochodu zobowiązanej i wobec powyższego rezygnacja z odzyskania zaległości, stanowiących dochód gminy, z którego następnie są realizowane cele ogólnospołeczne, byłaby sprzeczna z interesem publicznym. Drugą przesłanką przemawiającą za ewentualnym udzieleniem stronie ulgi w spłacie zobowiązań jest interes publiczny. Z uwagi na wyżej wskazane okoliczności w sprawie organ nie miał podstaw do uznania, iż wystąpiły przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi i orzekł jak w sentencji. SKO, w wyniku odwołania strony, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przesłanki umorzenia, powołał się przy tym na orzecznictwo sądów i stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia. Odnośnie interesu publicznego organ II instancji uznał, że nie wystąpiły żadne względy związane z wartościami wspólnymi, mającymi znaczenie dla dobra zbiorowości, ani względy społeczne i indywidualne odnoszące się do strony. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji, umorzenie w całości kary za brak opłaty parkingowej oraz o naliczenie opłaty za miejsce postojowe. W skardze strona skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację finansową, nieświadome pozostawienie pojazdu w płatnej strefie parkingowej oraz wskazała, że w wyniku skutecznego wniesienia reklamacji, termin do wniesienia opłaty powinien ulec zawieszeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania, Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Objęta wnioskiem o umorzenia należność stanowi opłatę (za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania w miejscu wyznaczonym do parkowania), do której ma zastosowanie ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r. poz. 470, ze zm., dalej: u.d.p.). Art. 13 ust. 1 u.d.p. stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 u.d.p. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 u.d.p. za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Opłaty te, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Stwierdzenie okoliczności faktycznej, polegającej na nieuiszczeniu opłaty parkingowej jest wystarczające dla ustalenia treści stosunku prawnego - obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w określonej wysokości. Opłata dodatkowa stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2020r., sygn. akt I GSK 2116/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jako prawidłowe ocenia Sąd stanowisko organu, że do rozpatrzenia wniosku o umorzenie wnioskowanej należności zastosowanie znajdzie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., zgodnie z którym organ może na wniosek zobowiązanego umorzyć w całości taką należność w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Należy wyjaśnić, że organ, rozpoznając wniosek strony o umorzenie należności na podstawie powołanego wyżej przepisu, działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w stosowaniu umorzenia należności, nawet wówczas, gdy przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego wystąpią. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem o tym, czy należność ma być umorzona, ta kwestia pozostawiona jest decyzji organu. Zastrzec jednak należy, że uznanie nie oznacza dowolności organu w zakresie oceny okoliczności sprawy, które stanowią o ważnym interesie zobowiązanego, czy interesie publicznym. Decyzja "uznaniowa" podlega kontroli sądowej w pełnym zakresie co do jej zgodności z przepisami prawa. Sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa, czy w ich kontekście prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i czy te ustalenia znajdują oparcie w wystarczającym materiale dowodowym sprawy, jak również, czy wyprowadzone z tych ustaleń wnioski w zakresie merytorycznym, a więc dokonana ocena prawna sprawy, nie przekraczają zasady swobodnej oceny dowodów, a podjęte wnioski są logiczne i poprawne. Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności, czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia należności. Ponadto zwraca Sąd uwagę na pogląd, który Sąd podziela, wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 października 2016 r., II FSK 2427/14 (CBOSA), że zrelatywizowanie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych może być w pewnych sytuacjach niezbędne dla należytego wywiązania się przez sądy administracyjne z wynikającego z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.) obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mogą bowiem zdarzyć się sytuacje, gdy sposób skorzystania z uznania administracyjnego przez organ administracyjny budzi wątpliwości w kontekście realizacji zasady wyjaśniania (przekonywania) oraz zasady legalizmu, stanowiącej realizację wynikającej z normy zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Niewątpliwie ewentualna ingerencja sądu administracyjnego w prawidłowość zastosowania uznania administracyjnego może być usprawiedliwiona tylko w sytuacjach wyjątkowych, w których rozstrzygnięcie, chociaż podjęte w granicach uznania, budzi zastrzeżenia ze względu na jego obiektywną niesprawiedliwość. Wyjaśnić również trzeba, że ustawodawca w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. dla przyznania ulgi wymaga wystąpienia przesłanek "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego". Z uwagi na brak legalnych definicji i nieostrość terminów "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego", a przez to ich szeroki zakres, zasadniczy wpływ na sprecyzowanie tych pojęć ma orzecznictwo sądowe. Sądy administracyjne, rozpatrując konkretne sprawy, wskazują na przesłanki, których wystąpienie świadczyło o istnieniu "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego". Przy definiowaniu tych pojęć zasadne jest również odwołanie się do poglądów wyrażanych przez sądy administracyjne na tle instytucji umorzenia uregulowanej w ustawie Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który Sąd podziela, że przez ważny interes zobowiązanego należy rozumieć zdarzenia losowe oraz sytuacje osobiste, rodzinne, zdrowotne czy też ekonomiczne (dotyczące majątku, dochodów, wydatków, możliwości płatniczych), które w okolicznościach konkretnego przypadku nie pozwalają na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Przy czym pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Z kolei przesłankę "interesu publicznego" interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi także wątpliwości, że interpretując ustawowy termin "interes publiczny" należy uwzględnić zasady konstytucyjne w tym: zasadę zaufania obywatela do państwa (wynikająca z art. 2 Konstytucji RP), zasadę uwzględnienia dobra rodziny, nakazująca państwu szczególną pomoc i opiekę dla rodzin niepełnych, czy wielodzietnych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), zasada zabezpieczenia społecznego dla osób, które pozostają bez pracy i bez środków utrzymania bez własnej winy (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zasady te winny być uwzględnione przez organy podatkowe przy badaniu istnienia przesłanki "interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., II FSK 689/09, CBOSA). Nie jest kwestionowane także w orzecznictwie, że przy ocenie istnienia przesłanek "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego" należy uwzględnić nie tylko okoliczności powstania zaległości, ale także również aktualną w dacie orzekania sytuację podatnika, w tym również jego sytuację rodzinną i ekonomiczną (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., II FSK 510/11), a zatem, czy spłata zaległości, o umorzenie której wnosi zobowiązany, nie nastąpi kosztem zaspokojenia podstawowych potrzeb podatnika i jego najbliższych. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organy naruszyły prawo w zakresie wystarczającego zbadania i oceny wystąpienia przesłanek umorzenia. W sprawie organy obu instancji stwierdziły, że nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia. W ocenie Sądu organy, podejmując takie wnioski, nie uwzględniły materiału dowodowego sprawy i pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumenty wskazywane przez stronę, w tym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie okoliczności powstania należności, sytuacji życiowej i majątkowej strony. Z akt sprawy wynika, że organ przede wszystkim w sposób nieuprawniony zawęził przesłankę ważnego interesu zobowiązanego do wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych, wynikłych z przyczyn losowych, nieprzewidywalnych i niezależnych od działania zobowiązanego, które uniemożliwiałyby spłatę należności. Jak już Sąd wskazywał, ważny interes zobowiązanego nie może być ograniczony tylko do sytuacji nadzwyczajnych ale dotyczy również normalnej sytuacji ekonomicznej, wysokości uzyskiwanych przez zobowiązanego dochodów oraz wydatków, jak również winien uwzględniać czy zapłata należności w konkretnych okolicznościach nie spowoduje nadmiernego obciążenia finansowego czy innych ciężkich skutków. Organ w sprawie skoncentrował się wyłącznie na fakcie, że strona dysponuje wystarczającymi środkami na zapłatę należności w wysokości 1000 zł i uznał, że jest to decydujące dla stwierdzenia braku ważnego interesu zobowiązanego. Ponadto Sąd zauważa, że organ nie wezwał również strony do przedłożenia szczegółowego oświadczenia majątkowego, obrazującego jej pełną sytuację materialną. Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji organu powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej strony, jej zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową strony skarżącej, w tym przede wszystkim jej zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że strona skarżąca jest studentką studiów zaocznych. Jej źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę wynoszące 2500 zł netto miesięcznie. Po opłaceniu miesięcznych kosztów na które składają się: czynsz za mieszkanie wysokości 1300 zł i czesne za studia w kwocie 662,50 zł, stronie skarżącej pozostaje ok. 540 zł na życie. Miesięczna suma pieniężna, jaką dysponuje strona skarżąca, nie jest wysoka, zwłaszcza biorąc pod uwagę aktualne koszty życia oraz możliwość wystąpienia zdarzeń związanych z koniecznością poniesienia ewentualnych dodatkowych wydatków. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności sytuację materialną skarżącej opisaną we wniosku, zdaniem Sądu nie została oceniona obiektywnie sytuacja finansowa strony w kontekście jej aktualnych możliwości płatniczych. Jednocześnie organ zaniechał podjęcia działań w celu wyjaśnienia pełnej sytuacji majątkowej strony. Okoliczności podane przez stronę prowadzą natomiast do wniosku, że jej sytuacja finansowa nie należy do łatwych. Biorąc pod uwagę wysokość otrzymywanego przez stronę skarżącą wynagrodzenia przy konieczności pokrycia kosztów życia, w tym czesnego za studia, w powiązaniu z wysokością należności, do uiszczenia której została zobowiązana, trudno przyjąć, że może to pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w pełni sytuacji finansowej strony, a z kolei podane przez stronę okoliczności nie zostały ocenione obiektywnie w kontekście jej aktualnych możliwości płatniczych. Organ odwoławczy odniósł się wprawdzie do przesłanek umorzenia zaległości określonych w ustawie o finansach publicznych, lecz nie wykazał, że rozważał wszystkie aspekty sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem interesu publicznego. Interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powodowałaby konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej, kolejnej formy pomocy państwa, niewątpliwie nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt: V SA/Wa 2218/16 z 12 czerwca 2017 r.). Należy pamiętać, że przy ocenie stanu materialnego strony skarżącej i tego, czy zachodzi tu ważny interes dłużnika, nie można zapominać o zasadach logicznego rozumowania i tym, że w niczyim interesie, także Państwa i finansów publicznych, nie leży, aby, zmuszając dłużnika do spłaty należności, spowodować po jego stronie konieczność sięgania do pomocy społecznej z powodu niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto w przypadku decyzji uznaniowych, gdzie rozważana jest kwestia ważnego interesu publicznego lub interesu dłużnika, w szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania (wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1076/13). Stanowisko organów w zakresie oceny braku wystąpienia przesłanki ważnego interesu publicznego Sąd ocenia jako nieuwzględniające okoliczności sprawy. Organ w ramach rozważenia interesu publicznego przywołał potrzebę uwzględnienia wartości wspólnych, jednak nie wskazał na żadne inne wartości oprócz konieczności ponoszenia należności publicznoprawnych. W ocenie Sądu w sprawie niezbędne jest także uwzględnienie zasady sprawiedliwości i poszanowanie prawa do godnego życia. Biorąc to pod uwagę, zdaniem Sądu organ odmówił żądaniu strony bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności oraz bez przeprowadzenia wnikliwej analizy w zakresie materiału już zgromadzonego w sprawie, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobligowany będzie uwzględnić stanowisko Sądu. Ponadto Sąd mając na uwadze charakter uznaniowy instytucji umorzenia, jeszcze raz przypomina, że organ, korzystając z przyznanego mu prawa do podjęcia decyzji w zakresie przyznania ulgi, nie powinien tego uznania nadużywać. Rozstrzygnięcie, nawet podjęte w granicach uznania, nie może budzić zastrzeżeń ze względu na jego obiektywną niesprawiedliwość. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.