III SA/Wr 34/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i wykreślenie z rejestru przedsiębiorców I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 listopada 2016 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęła skarga T. K., właściciela Ośrodka Szkolenia Kierowców "A", dotycząca praktyk stosowanych przez T. M. Prywatna Szkoła Jazdy w trakcie egzaminów państwowych na prawo jazdy kategorii B. W skardze tej wskazano nazwiska dwóch kursantów, którym T. M. (zwany dalej skarżącym) udostępnił pojazd swojego ośrodka szkolenia kierowców, do przeprowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii B, pomimo tego, iż kursanci ci nie byli szkoleni w jego ośrodku, bądź też szkolenie takie nie zostało zgłoszone, co stanowi nieuczciwą konkurencję mogącą mieć wpływ na pozostałe ośrodki szkolenia kierowców, również jego. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że skarżący, realizując zapisy art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, wykorzystuje system elektroniczny, o którym mowa w art. 27 ust. 6 za pośrednictwem Portalu OSK. Informacje o rozpoczęciu kursu przekazane drogą elektroniczną Starosta otrzymuje za pośrednictwem Portalu Starosty. Informacja o nieprawidłowościach przy szkoleniu kandydatów na kierowców została zweryfikowana w Portalu Starosty oraz systemie CEPiK. Stwierdzono, iż kursant J. C. odbył szkolenie podstawowe w ośrodku szkolenia kierowców Prywatna Nauka Jazdy T. M. będąc uczestnikiem kursu nr [...], który rozpoczął się 23 lipca 2016 r. Kursantka J. B. odbyła szkolenie podstawowe w 2008 r., w nieistniejącym już ośrodku szkolenia kierowców "B" s.c. D.L., Z.L. Nie stwierdzono również zapisów o szkoleniu uzupełniającym J. B. W dniu 22 listopada 2016 r. Starosta K. wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W. Oddział Terenowy w K. z wnioskiem o wskazanie dat przeprowadzenia praktycznej części egzaminów państwowych kandydatów na kierowców J. C. oraz J. B., wskazanie, czy egzaminy w/w osób przeprowadzone były na pojazdach będących w dyspozycji WORD, czy na pojazdach OSK przeprowadzających szkolenie tych osób, ze wskazaniem marki oraz numerów rejestracyjnych tych pojazdów oraz o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, w oparciu, o które umożliwiono przeprowadzanie egzaminu państwowego na pojazdach OSK. W odpowiedzi z 2 grudnia 2016 r. WORD w W. wskazało, że J. C. odbył dwa egzaminy państwowe w części praktycznej na pojeździe OSK o nr rejestracyjnym [...][...] (w dniach 8 i 16 listopada 2016 r.), natomiast J. B. odbyła osiemnaście egzaminów państwowych w części praktycznej na pojazdach będących w dyspozycji WORD oraz sześć egzaminów na pojeździe OSK o nr rejestracyjnym [...][...] (w dniach 18 i 27 października 2016 r., 5, 17 i 25 listopada 2016 r., 6 grudnia 2016 r.). Kursanci każdorazowo składali wniosku, o których mowa w art. 53 ust. 4a ustawy o kierujących pojazdami. Ponieważ pojazd marki [...][...] o nr rejestracyjnym [...][...] stanowi infrastrukturę ośrodka szkolenia kierowców Prywatna Szkoła Nauki Jazdy T. M., a skarga została w części dotyczącej J. B. potwierdzona, Starosta ponownie wystąpiło w dniu 12 grudnia 2016 r., do WORD w W. z wnioskiem o przekazanie informacji za okres od 1 września 2016 r. do 12 grudnia 2016 r., o wszystkich egzaminach z części praktycznej egzaminów państwowych kandydatów na kierowców, które zostały przeprowadzone na pojeździe marki [...][...] o nr rejestracyjnym [...][...]. Informacje te miały na celu sprawdzenie, czy przypadek J. B. był jednostkowy, czy też OSK udostępnia do przeprowadzenia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B pojazd kursantom, w stosunku do których nie przeprowadził, bądź też nie zgłosił faktu przeprowadzenia szkolenia podstawowego ani szkolenia uzupełniającego, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi szkolenia. W odpowiedzi z dnia 20 grudnia 2016 r. WORD W. przesłał dokumentację wszystkich egzaminów, które odbyły się na pojeździe o nr rejestracyjnym [...][...], lecz tylko za okres od 1 października 2016 r. do 12 grudnia 2016 r. gdyż dokumentacja w formie papierowej, zgodnie z przepisami, przechowywana jest przez okres miesiąca a następnie jest niszczona. Z dokumentacji tej wynika, że niżej wymienione osoby odbyły egzamin państwowy, w części praktycznej, na samochodzie [...][...] o nr rejestracyjnym [...][...] każdorazowo składając wniosek, o którym mowa w art. 53 ust. 4a ustawy o kierujących pojazdami. Również skarżący każdorazowo składał oświadczenie o wyrażeniu zgody na udział pojazdu swojego ośrodka w części praktycznej egzaminu państwowego, zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy. Egzaminy zostały przeprowadzone w następujący sposób: I. C. w dniach 5 i 12 grudnia 2016 r., J. C. w dniach 8 i 16 listopada 2016 r., A. D. w dniu 5 października 2016 r. J.B. w dniach 18 i 27 października 2016 r., 9, 17 i 25 listopada 2016 r., 6 grudnia 2016 r., P. M. w dniu 21 października 2016 r., J. P.w dniu 24 listopada 2016 r. Uzyskana informacja została ponownie zweryfikowana w Portalu Starosty oraz CEPiK, w wyniku czego ustalono, że tylko I. C. oraz J. C.odbyli szkolenie w OSK Prywatna Nauka Jazdy T. M., które zostało zgłoszone staroście zgodnie z obowiązującymi z przepisami. Pozostałe osoby odbyły szkolenie podstawowe w innych OSK. Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. Komenda Powiatowa Policji w K. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w zakresie listy osób, które w latach 2014 – 2016 odbyły szkolenie w OSK Prywatna Nauka Jazdy T. M., które były niezbędne w związku z postępowaniem nr [...] prowadzonym przez policję. W odpowiedzi z dnia 9 stycznia 2017 r. udzielono żądanej informacji. W dniu 10 lutego 2017 r. rozpoczęła się kontrola Prywatna Szkoła Nauki Jazdy T. M. w jej siedzibie [...]-[...] S.[...], która z uwagi na nieobecność przedsiębiorcy została przerwana. W dniu 24 marca 2017 r. przeprowadzono ponowną kontrolę (protokół kontroli nr [...]), którą objęto działalność skarżącego od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 24 marca 2017 r. Zgodnie z zapisami w książce ewidencji osób szkolonych oraz na podstawie przedłożonych kartach przeprowadzonych zajęć stwierdzono, że w okresie tym przeprowadzone zostało szkolenie podstawowe 8 osób: O. S. Z., J. D.C., I. K. C., D. P. R., S. A. A., D. T.C., K. R., P. K., którym wystawione zostały zaświadczenia o ukończeniu kursu podstawowego. W kontrolowanym okresie nie prowadzono szkoleń uzupełniających. Protokół został podpisany i przekazany przedsiębiorcy w dniu 24 marca 2017 r. Skarżący nie wniósł uwag do protokołu. Na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że w OSK Prywatna Szkoła Nauki Jazdy T. M. doszło do nieprawidłowości polegającej na wielokrotnym niezgłaszaniu szkolenia zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami lub też poświadczania nieprawdy w dokumentach w trakcie składania wniosku, o którym mowa w art. 53 ust. 4a ustawy o kierujących pojazdami, o przeprowadzenie egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B pojazdem OSK, w którym wnioskodawca był szkolony potwierdzone przez oświadczenie ośrodka szkolenia kierowców, o wyrażeniu zgody na wykorzystanie pojazdu tego ośrodka w części praktycznej egzaminu państwowego, zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy. W dniu 13 kwietnia 2017 r. Starosta K. wszczął postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Starosta K. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w K. z prośbą o przekazanie kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem, protokołów z zeznań świadków wymienionych we wniosku o udostępnienie danych z dnia 14 marca 2017 r. (J. B., J. P., A. D., P. M.), w związku z prowadzoną sprawą nr [...]. Pismo zostało przekierowane do Prokuratury Rejonowej w K. Biorąc pod uwagę trudności w przeprowadzeniu w dniu 10 lutego 2017 r. kontroli ośrodka szkolenia kierowców (nieudostępniona, ogrodzona, zamknięta posesja), organ I instancji wstąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., z zapytaniem, czy obiekt pod adresem S.[...], gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza (biuro ośrodka szkolenia kierowców) przez skarżącego został zgłoszony i dopuszczony do użytkowania. PINB w K. poinformował, iż jest to tymczasowy budynek gospodarczy dla celów budowy, który po wybudowaniu budynku mieszkalnego ma być rozebrany i dlatego można go użytkować jedynie jako zaplecze budowy. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Prokuratura Rejonowa w K. przesłała zarządzenie o udostępnieniu akt sprawy wraz z protokołami przesłuchań świadków, którzy zostali przesłuchani w sprawie [...] , tj. J. B., J. P. i A. D. Wynikało z nich, że J. B. pouczona o art. 233 §1 k.k. zeznała, iż odbyła kurs na prawo jazdy kategorii B w nieistniejącym ośrodku prowadzonym przez p. L., ale nie mogła zdać egzaminów państwowych. Postanowiła więc zmienić szkołę jazdy i odbyła od początku szkolenie teoretyczne i praktyczne u skarżącego. Chodziła do niego na wykłady oraz jeździła jego samochodem. Zdecydowała się również zdawać egzamin państwowy jego samochodem. Także J. P. pouczony o art. 233 §1 kk. zeznał, iż we wrześniu 2015 r. rozpoczął kurs prawa jazdy u p. W. Nie mogąc zdać państwowego egzaminu praktycznego, z polecenia kolegi, zapisał się w szkole skarżącego, gdzie uczył się na F. P. i tym samym samochodem jechał na egzaminie. Zeznał również, iż płacił skarżącemu za każdą wyjeżdżoną godzinę, gotówką do ręki, zaraz po zakończeniu jazdy. Natomiast A. D. pouczony o art. 233 § 1 k.k. zeznał, iż po utracie prawa jazdy i minięciu zakazu prowadzenia pojazdów odbył kurs doszkalający u skarżącego polegający na wykupieniu godzin jazdy samochodem, którym zdawał egzamin. Po niezdanym egzaminie dokupił kolejne godziny jazdy, a następnie przystąpił do egzaminu praktycznego, który zdał. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta k. orzekł o zakazanie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (pkt 1) i i o wykreśleniu z rejestru przedsiębiorców (pkt 2). Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł odwołanie, po rozpoznaniu którego SKO w W. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał - po szczegółowym przywołaniu przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie wskazał – że w wyniku kontroli, jak i na podstawie zestawień szkoleń, które składane jest przez ośrodki szkolenia corocznie (art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o kierujących), nie stwierdzono aby, J. B. (szkolenie podstawowe) czy J. P., A. D., P. M. (szkolenia uzupełniające) byli wpisani do rejestru lub wydano im karty przeprowadzonych zajęć nie wspominając już o przydzieleniu im instruktora prowadzącego. Okoliczności faktyczne odbycia tych szkoleń nie budzą wątpliwości, gdyż zostały potwierdzone zeznaniami świadków, oświadczeniami złożonymi w ośrodku egzaminowania oraz zgodą kierownika ośrodka szkolenia w którym osoby te uczestniczyły w kursie, na zdanie egzaminu na pojeździe tego ośrodka. Co do kwestii niedopełnienia przez kierownika ośrodka szkolenia obowiązku przedstawienia staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listy uczestników kursu oraz informację o terminie i miejscu rozpoczęcia zajęć (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących), ani w systemie informatycznym - Portalu Starosta, które jest udostępnione ośrodkom szkolenia, ani w formie papierowej, która każdorazowo jest dygitalizowana w systemie IntraDok, organ wspomniał, że nie odnotowano zgłoszenia listy uczestników kursu w której uwzględniono by J. B. czy J. P., A. D., P. M.. Co więcej, skarżący wielokrotnie miał okazję i zapoznawał się z aktami sprawy i w całym toku postępowania, na żadnym jego etapie nie kwestionował niedopełnienia obowiązku zgłaszania rozpoczęcia kursu. W związku z art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązano, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 6 lit b u.k.p. do złożenia dokumentacji zawierającej informacje o przeprowadzonych kursach w terminie 14 dni od dnia, w którym wydano decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców - w zakresie dotyczącym okresu od dnia 1 stycznia 2017 r. do tego dnia, oraz książkę ewidencji osób szkolonych (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie szkolenia). W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 7a i 8 § 1 kpa poprzez odstąpienie od zasad praworządności, poprzez orzeczenie nieadekwatnych do wagi naruszenia środków i orzeczenie restrykcyjnego, bezterminowego zakazu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej, podważenia zaufania obywateli do organów państwa, w sytuacji, gdy skarżący prowadził tę działalność bez zastrzeżeń ponad 40 lat, rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości dotyczących interpretacji treści art. 45 ustawy o kierujących pojazdami przez przyjęcie restrykcyjnej wykładni rodzaju uchybień, które pozwalają przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności. W uzasadnieniu wskazał, że przez kilka godzin przeprowadził szkolenie J. B., A. D. i J. P., gdyż osoby te zgłosiły się do niego na jazdy uzupełniające, ponieważ nie mogły zdać egzaminu uprawniającego do kierowania pojazdami. Podniósł, że osoby te nie były kursantami, a jedynie wykupiły dodatkowe jazdy celem podszkolenia się przed egzaminem. Wskazał też na dodatkowe okoliczności, które legły u podstaw przeprowadzonej kontroli, a które w jego ocenie miały postać nagonki na jego osobę. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczenia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wy-danego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Materialnoprawną podstawą decyzji podjętych przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie był art. 45 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Artykuł ten stanowi, że starosta wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, jeżeli ten rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Jednocześnie w ust. 2 pkt sprecyzowano, co należy rozumieć przez rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Do takich rażących naruszeń zaliczono m.in. wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, że art. 45 ustawy o kierujących pojazdami jako przepis o charakterze sankcyjnym powinien być stosowany w sposób ścisły (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 87/09, lex nr 573546). Orzeczenie to należy rozumieć w ten sposób, że zakaz prowadzenia takiej działalności powinien mieć miejsce w sytuacji niebudzącego wątpliwości zaistnienia jednej z przesłanek ustawowych. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1ustawy o kierujących pojazdami kierownik ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązany przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu. Rzeczą organów prowadzących takie postępowanie jest więc niewątpliwe ustalenie, że do takiego naruszenia doszło. Powołany przepis jest regulacją wyjątkowo sankcyjną i może być, jak już powiedziano, stosowany tylko po wykazaniu, że doszło do rażącego naruszenia przez stronę nałożonych na nią obowiązków. Z poczynionych przez organy ustaleń zdaje się wynikać, że podstawą podjęcia zaskarżonego orzeczenia było przyjęcie, że co najmniej cztery osoby, które przystąpiły do egzaminu państwowego nie zostały zgłoszone staroście jako uczestnicy kursu. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy jest co najmniej niewystarczający dla takiego przyjęcia. Przesłuchany w charakterze świadka A. D. zeznał, że utracił uprawnienia do prowadzenia pojazdów z uwagi na orzeczony w stosunku do niego zakaz prowadzenia pojazdów z uwagi na prowadzenie samochodu pod wpływem alkoholu. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia cofniętego na okres przekraczający rok. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazano na podstawie jakiego przepisu, w ocenie organu, na osobie takiej ciąży więc obowiązek odbycia kursu, o którym mowa w art. 21 tej ustawy, skoro ust. 2 art. 49 stanowi, że "w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, prawo jazdy (...) wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje". Kolejną osobą niezgłoszoną staroście był przesłuchany w charakterze świadka J. P., który jak zeznał odbył kurs w innym ośrodku, a z uwagi na negatywny wynik egzaminu państwowego wykupił dodatkowe jazdy w ośrodku prowadzonym przez skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia. Jeżeli więc osoba ta posiadała takie zaświadczenie (w tym zakresie brak ustaleń organu) to nie było podstaw, by odbywała dodatkowy kurs, bowiem art. 23a stanowi, iż osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnienia do kierowania (...), pojazdem silnikowym, (...), która uzyskała pozytywny wynik z części teoretycznej egzaminu państwowego jest zwolniona z obywania zajęć, o których mowa odpowiednio w art. 23 ust. 2 oraz odpowiednio z części teoretycznej egzaminu wewnętrznego, o którym mowa w art. 23 ust. 4, lub części teoretycznej ćwiczeń sprawdzających, o których mowa w art. 23 ust. 5 pkt 3. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazano na podstawie jakiego przepisu, w ocenie organu, na osobie takiej również ciąży więc obowiązek odbycia kursu. W odniesieniu do przesłuchanej w charakterze świadka J. B. również nie wyjaśniono wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zeznań tych bowiem wynika, że osoba ta ukończyła kurs w ośrodku szkolenia kierowców "B" w 2008 r., a także odbyła kurs w ośrodku prowadzonym przez skarżącego. Tej okoliczności skarżący przeczył, twierdząc, że osoba ta płaciła jedynie za dodatkowe jazdy, zaś na zajęcia teoretyczne przychodziła jako wolny słuchacz. Jeżeli chodzi o czwartą z osób, która miała być nie zgłoszona staroście, a mianowicie P. M., to brak w odniesieniu do tej osoby jakichkolwiek ustaleń. Odnosząc się do poruszanej w zaskarżonej decyzji kwestii pojazdu na jakim prowadzona jest część praktyczna egzaminu, to wskazać należy na regulację art. 53 ust. 1 i 4a ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że egzamin prowadzony jest pojazdami pozostającymi w dyspozycji wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego lub też na wniosek i koszt osoby egzaminowanej prowadzona jest wskazanym pojazdem ośrodka szkolenia kierowców, który prowadził szkolenie tej osoby. Podmiotem decydującym o tym jakim samochodem będzie przeprowadzany jest więc wojewódzki ośrodek ruchu drogowego. Nie bez znaczenia jest też dla oceny podjętego rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesne przyjęcie przez organy, że ewentualne naruszenia miały charakter rażący. Art. 45 ustawy o kierujących pojazdami w ust. 2 precyzuje kiedy można przyjąć, że takie rażące naruszenie miało miejsce. Ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która obowiązuje od dnia 24 sierpnia 2014 r. ustawodawca zmienił art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy, dodając określenie: "wielokrotnie", postanawiając jednocześnie w przepisie przejściowym (art. 7), że przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w nowym brzmieniu ma zastosowanie do oceny stanów faktycznych, co do których w dniu wejścia w życie ustawy toczy się postępowanie administracyjne lub sądowo-administracyjne. Według Słownika języka polskiego (red. M. Szymczak, PWN Warszawa 1981 str. 706 t. III) "wielokrotnie" to przysłówek od "wielokrotny", a "wielokrotny" to wiele razy powtórzony, powtarzający się, występujący wiele lub kilka razy, niejednokrotny, kilkakrotny, częsty, taki, który wiele lub kilka razy dokonał czegoś. W tym samym Słowniku (str. 917 t. I) słowo "kilka" definiuje się jako: "liczebnik nieokreślony oznaczający w przybliżeniu liczbę od trzech do dziesięciu". Polskie ustawodawstwo, posługiwało się i posługuje liczebnikami nieokreślonymi, zwłaszcza na gruncie prawa karnego, czego przykładem jest penalizowanie działania na szkodę wielu wierzycieli z wykładnią wskazującą na to, że jest to liczba większa od dwóch (vide: art. 300§ 3 kk i Komentarze w Lex do tego artykułu). Dodatkowo należy zauważyć, że przy wadliwie ustalonym stanie faktycznym przyjęcie, że wielokrotnie naruszono określony w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi naruszenie prawa materialnego. Dopiero bowiem niewadliwe ustalenie, że do naruszeń doszło wielokrotnie daje organowi prawo do rozważenia zastosowania tego przepisu. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że organ I instancji błędnie przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 71 ustawy o działalności gospodarczej, bowiem ten przepis nie stanowił materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku wiążą sąd i organ. Oznacza to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien poczynić ustalenia, których brak nie pozwala utrzymać zaskarżonej decyzji w mocy. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a.