III SA/Wr 34/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Anetta Chołuj (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO 4162/102/2023 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kat A, B, C, D, BE, CE, DE oddala skargę w całości. Decyzją z 8 listopada 2023 r. nr SKO.4162/102/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy), na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.) — dalej: u.k.p. oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) — dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty Świdnickiego (dalej: organ I instancji, Starosta) z 12 września 2023 r. nr KD.5430.01701.04.1.2023.MO o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami A. C. (dalej: skarżący, strona skarżąca) posiadającemu prawo jazdy kategorii A, B, C, D, BE, CE, DE dokument nr [...]/[...]/[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że do Starostwa Powiatowego w Świdnicy wpłynęło orzeczenie lekarza Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z 2 sierpnia 2023 r., nr NKPCHZA K/390/2023, z którego wynika, że po ponownym badaniu stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Pierwsze badanie — na podstawie decyzji Starosty Świdnickiego z 4 lutego 2022 r. — wykonał 28 marca 2023 r. lekarz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w W. Stwierdził przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Skarżący wystąpił o przeprowadzenie ponownego badania w trybie przewidzianym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2022 r. poz. 2503) — dalej: rozporządzenie. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., decyzji tej Starosta nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od decyzji Starosty skarżący wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy dotyczącej wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego po przeprowadzonym ponownym badaniu lekarskim w trybie rozporządzenia na dowód, że w aktach znajdują się dokumenty medyczne potwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Zawnioskował też o przeprowadzenie dowodu z opinii sądowo-psychiatrycznej z 17 grudnia 2020 r., na dowód, że w jej treści podano, iż u skarżącego nie stwierdzono choroby psychicznej, upośledzenia ani uzależnienia od alkoholu, dopuszczenie dowodu z pozwu i wyroku rozwodowego jako dowód, że przyczyną postępowania prowadzonego z wniosku Prokuratora Rejonowego nie były problemy alkoholowe ani inne zachowania mogące świadczyć o ograniczonej poczytalności strony skarżącej. Skarżący zawnioskował również o ponowne skierowanie go na badanie lekarskie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (nr SKO.4162/102/2023) SKO wskazało, że zanim Starosta wydał decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, wcześniej przeprowadził postępowanie wszczęte na wniosek Prokuratora Rejonowego w Dzierżoniowie z 27 grudnia 2021 r. Jak dalej poinformowało, we wniosku tym Prokurator podał, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia mogące mieć wpływ na zdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego. W trakcie postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Dzierżoniowie przeciwko skarżącemu podejrzanemu o czyn z art. 190a § 1 k.k., skarżący poddany został badaniom sądowo-psychiatrycznym. Biegli psychiatrzy rozpoznali u niego zespół uzależnienia od alkoholu. Do wniosku dołączona została opinia sądowo-psychiatryczna potwierdzająca powyższe. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, postępowanie to zakończyło się decyzją o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skarżący zgodnie z decyzją poddał się badaniom, nie zgodził się jednak z orzeczeniem lekarskim i wystąpił o przeprowadzenie ponownego badania. Dalej organ II instancji wskazał, że ostateczne orzeczenie lekarskie z 2 sierpnia 2023 r. stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stanowiło dla Starosty podstawę do podjęcia postępowania zakończonego decyzją z 12 września 2023 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Powołując się na przepisy ustawy o kierujących pojazdami oraz na orzecznictwo w tym zakresie, zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zdaniem organu odwoławczego, wobec wydania — zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia — takiego ostatecznego orzeczenia lekarskiego, organy administracji zobowiązane są do cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami. Ustawodawca bowiem nie przyznał organowi administracji uprawnienia do weryfikowania orzeczenia lekarskiego, nie nałożył też na organ takiego obowiązku. Następnie organ odniósł się do wniosków skarżącego zawartych w piśmie z 18 października 2023 r. Stwierdził, że nie jest możliwe ich uwzględnienie, gdyż SKO nie posiada uprawnień do oceny stanu zdrowia skarżącego ani do badania, czy wydane orzeczenie lekarskie jest uzasadnione. Z przepisów ustawy o kierujących pojazdami oraz z rozporządzenia wynika bowiem, że takie badania przeprowadza uprawniony lekarz wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, a w przypadku ponownego badania lekarskiego — lekarz jednego z sześciu wskazanych w rozporządzeniu ośrodków medycyny pracy. Jak dalej wskazało, skarżący nie godząc się z orzeczeniem lekarskim wydanym przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w W., poddał się badaniom Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. [...] w Ł. W wyniku ponownego badania zostało wydane ostateczne orzeczenie lekarskie, które dla Starosty stanowiło podstawę wydania decyzji z 12 września 2023 r. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że opinia sądowo-psychiatryczna z 17 grudnia 2020 r. nie stanowi dowodu przeciwstawnego do opinii sądowo-psychiatrycznej będącej podstawą wydania decyzji z 4 lutego 2022 r., gdyż decyzja ta nie jest przedmiotem postępowania i organ nie może badać ponownie podstaw skierowania na badania. W skardze na decyzję SKO skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem zarzutów wniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 8, art. 75 § 1, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez: - nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegające na pominięciu wniosku dowodowego zawartego w piśmie z 18 października 2023 r. dotyczącego dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. oraz brak skierowania skarżącego na kolejne badanie, - prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez niedokładne zbadanie materiału dowodowego, konkretnie opinii sądowo-psychiatrycznej z 1 października 2019 r. oraz nieuwzględnienie opinii sądowo-psychiatrycznej z 17 grudnia 2020 r.; 2) art. 81 k.p.a. polegające na uznaniu za udowodnioną okoliczności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, 3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie twierdzeń biegłych psychiatrów M. Ż., W. I., O. P. i D. P. 4) art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku zaistnienia i wykazania przesłanek uzasadniających jego zastosowanie. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji braku wyczerpujących podstaw do skierowania skarżącego na badanie lekarskie, braku uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, kolejno do braku podstaw do pomijania wniosków opinii biegłych sądowych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze oraz wniósł o zasadzenie kosztów postępowania. Oświadczył, że według jego wiedzy skarżący podjął czynności w celu zaskarżenia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Skarżący również podtrzymał skargę. Oświadczył, że jest zawodowym kierowcą i był wielokrotnie badany, badania przechodził z wynikiem pozytywnym. Wskazał, że zaskoczeniem dla niego jest fakt, że prokurator skierował go na badania dopiero po dwóch latach od wydania opinii biegłych sądowych z 1 października 2019 r. Poinformował, że nie odwołał się od decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Podkreślił, że opinia została wydana wyłącznie na podstawie wniosku prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935) — dalej: p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 151 p.p.s.a, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja SKO z 8 listopada 2023 r. nr SKO.4162/102/2023 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Świdnickiego o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a u.k.p.: starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 u.k.p. nie ma charakteru uznaniowego co oznacza, że w sytuacji zaistnienia wymienionych w nim przesłanek, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Natomiast przeprowadzanie badań, wydawanie orzeczeń lekarskich, a także odwoływanie się od tych orzeczeń reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. W myśl przepisów tego rozporządzenia, badania lekarskie przeprowadzane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia) przez uprawnionych do tego lekarzy. Lekarz przeprowadza badanie w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia, m.in. stanu psychicznego, objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu lub na jego nadużywanie, objawów wskazujących na uzależnienie od środków działających podobnie do alkoholu lub na ich nadużywanie, innych poważnych zaburzeń stanu zdrowia, które mogą stanowić zagrożenie podczas kierowania pojazdami. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz określa u osoby badanej obecność i rodzaj schorzenia, stopień zaawansowania objawów chorobowych i ich dynamikę, z uwzględnieniem możliwości zarówno rozwoju choroby, jak i cofania się jej objawów, oraz rozważa zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie mogą wystąpić podczas kierowania pojazdem przez tę osobę. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z kolei tryb weryfikacji orzeczenia lekarskiego reguluje § 11 rozporządzenia w zw. z art. 79 u.k.p. Osoba badana może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia wnieść od niego odwołanie do podmiotu odwoławczego wymienionego w rozporządzeniu, a orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Z powyższych uregulowań wynika, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, że ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Starosta jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12,CBOSA). Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Dodać należy, że treść orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. [...] w Ł. nie mogła być skutecznie zakwestionowana poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego, ponieważ przedstawione przez niego dokumenty nie były wystawione przez uprawnioną jednostkę medyczną, określoną w § 11 rozporządzenia. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że w stosunku do skarżącego wydane zostały dwa orzeczenia lekarskie uprawnionych jednostek orzeczniczych, stwierdzające po stronie skarżącego istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Orzeczenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Odział w W. 28 marca 2023 r. nr 192/2023 oraz wydane na skutek wniosku skarżącego o ponowne przeprowadzenie badań, ostateczne orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. [...] w Ł. z 2 sierpnia 2023 r., nr NKPCHZA K/390/2023. Zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej, należy uznać za chybione. Wbrew twierdzeniu skarżącego, nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej, na podstawie której przeprowadzono postępowanie w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., o co strona wnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Podobnie za nie posiadające podstaw Sąd uznał zarzuty niedokładnego zbadania opinii sądowo-psychiatrycznych z 1 października 2019 r. i z 17 grudnia 2020 r. Jak już bowiem wcześniej wskazano wiążący charakter wydanych w stosunku do skarżącego orzeczeń lekarskich uprawnionych jednostek orzeczniczych, a co za tym idzie brak możliwości weryfikacji ich treści, czy też oceny prawidłowości procedowania jednostek orzeczniczych, ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania zgodności zawartych w dokumencie urzędowym twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury przeprowadzania badań lekarskich unormowanej w rozporządzeniu. Zgodnie z jego przepisami, organ winien uwzględnić późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące orzeczenie wcześniejsze – pod warunkiem, że orzeczenie takie będzie wydane przez uprawniony podmiot, na warunkach i w trybie określonych w rozporządzeniu. Tym samym organ nie jest władny uwzględniać jako przeciwdowodu orzeczeń, opinii lub wyników badań lekarskich wykonanych przez inne podmioty medyczne lub w innym trybie, jak również przeprowadzać na tę okoliczność jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym z dokumentów medycznych, na podstawie których lekarz wydał orzeczenie. Wobec powyższego ostateczne orzeczenie lekarskie z 2 sierpnia 2023 r. nie mogło zostać skutecznie zakwestionowane poprzez przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów. Tym samym Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi — naruszenia przez organ odwoławczy art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 75 k.p.a. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie doszło również do uchybienia przez organ przepisowi art. 108 § 1 k.p.a. Według tego przepisu, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, bezsprzecznym jest, iż w sytuacji, kiedy ostateczne orzeczenie lekarskie wskazuje, że istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, koniecznym było nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Oczywistym jest, że przede wszystkim chodzi o ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, w tym zdrowia i życia strony skarżącej. Zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p., Sąd również uznaje za bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa powyżej, z urzędu — na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych. Jednakże, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepis ten był podstawą wydania decyzji z 4 lutego 2022 r. o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja ta wydana została na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania w sprawie zaskarżonej decyzji. Nie może więc stanowić przedmiotu kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poza tym, jak wskazał skarżący w trakcie rozprawy (protokół rozprawy), nie kwestionował tej decyzji — nie wniósł od niej odwołania, stała się więc wykonalna i prawomocna. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego i w tym zakresie podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.