III SA/Wr 349/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 05 września 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Miasta K. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko p. o. Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury Fizycznej w K. G. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. W dniu [...] Burmistrz Miasta K. G. wydał zarządzenie Nr [...], w którym powołał Z. K. na stanowisko p.o. Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury Fizycznej w K. G. Zarządzenie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D., powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie przez Sąd nieważności zarządzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucono, iż zakwestionowany akt został wydany przez organ gminy z naruszeniem przepisów: ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego z tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.). Z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy wynika bowiem wymóg posiadania wyższego wykształcenia przez pracownika samorządowego, zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Ten sam wymóg został powtórzony w tabeli I, lp. 4 zamieszczonej w załączniku Nr 3 do wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z 2005 r. w odniesieniu do dyrektorów (kierowników) jednostki gminnej (miejskiej). Mając na uwadze przywołane regulacje Wojewoda podkreślił, że Z. K. nie posiada wyższego wykształcenia. Ukończył tylko policealne studium zawodowe o specjalności obsługa ruchu turystycznego w J. G. Nie legitymuje się także wymaganym pięcioletnim stażem pracy. Zdaniem organu, oba wymogi trzeba spełniać już w momencie powołania na stanowisko kierownicze. W skardze zwrócono też uwagę, iż ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani cytowane rozporządzenie wykonawcze nie przewidują powołania osoby "pełniącej obowiązki dyrektora". Stanowisko takie mogłoby powstać jedynie wtedy, gdyby to przewidywały wprost przepisy, jak ustawodawca przesądził np. w art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, który umożliwia powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej placówki. W ocenie organu nadzoru, wszystkie wytknięte uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi Burmistrz Miasta K. G. sformułował dwa alternatywne wnioski: o odrzucenie lub oddalenie skargi. W ocenie strony przeciwnej, postępowanie wdrożone przez Wojewodę D. nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ze względu na podmiotowy zakres zakwestionowanego zarządzenia, dotyczącego osoby wskazanej imiennie w jego treści i mającego znaczenie wyłącznie dla dalszego zatrudnienia tej osoby na stanowisku, na które została ona powołana. Z tego powodu skarga powinna podlegać odrzuceniu. Burmistrz Miasta K. G. nie zgodził się jednak również z zarzutami merytorycznymi sformułowanymi przez Wojewodę D., wnosząc z tego powodu o oddalenie skargi. Podkreślił, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane wyłącznie w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, który – jego zdaniem – stwarza wystarczającą możliwość powołania określonej w zarządzeniu osoby do pełnienia obowiązków kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jeżeli z różnych względów, w tym ograniczeń prawnych, nie jest możliwe powołanie definitywne na stanowisko kierownicze. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w wypadku Z. K., który – nie spełniając jedynie wymogu wyższego wykształcenia – był jedyną osobą dającą gwarancję właściwego kierowania Miejskim Centrum Kultury Fizycznej w K. G., posiadającą przy tym 14-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym tej samej jednostki w Gminie L. Skoro w podstawie prawnej zarządzenia nie powołano art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, Burmistrz Miasta K. G. uznał też za "oczywiście bezzasadny" zarzut strony skarżącej o braku prawnej możliwości powierzenia obowiązków dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej, jeśli nie przewiduje tego ustawa o samorządzie gminnym. Powszechna praktyka gmin jest w tym zakresie odmienna. W ocenie strony przeciwnej, także przepis art. 36a ust. 4a ustawy oświatowej nie może przesądzać tej kwestii, ponieważ uregulowanie to uwzględnia specyficzną procedurę wyłaniania dyrektora szkoły w drodze postępowania konkursowego, co nie ma zastosowania w odniesieniu do innych gminnych jednostek organizacyjnych. Dlatego też ustawodawca nie widział potrzeby dokonywania w tym zakresie dodatkowych regulacji w ustawie o pracownikach samorządowych, skoro wyraźna delegacja do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych występuje w ustawie o samorządzie gminnym, z uwzględnieniem przepisów kodeksu pracy w zakresie zawierania umów o pracę na podstawie powołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (...), podejmowane w sprawach administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na zarządzenia organu gminy. Kompetencję sądów administracyjnych w tym ostatnim zakresie przesądza powołany w skardze art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia z kolei sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności zarządzenia organu gminy jeżeli okaże się ono sprzeczne z prawem, w wypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało uwzględnienie skargi, choć z zupełnie innego powodu niż te, które w skardze przywołano. W związku z wnioskiem strony przeciwnej o odrzucenie skargi należy skonstatować, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia zasadności wykorzystania przez Burmistrza Miasta K. G. formy zarządzenia – a więc przewidywanej przepisami ustawy o samorządzie gminnym formy władczego wykonywania kompetencji przez ten organ – do powołania Z. K. na sporne stanowisko kierownicze w gminnej (miejskiej) jednostce organizacyjnej. Trzeba też z naciskiem podkreślić, że poza ramami właściwości rzeczowej Sądu pozostaje problematyka prawidłowości (legalności) nawiązania stosunku pracy z Z. K., na podstawie zakwestionowanego zarządzenia. Ta problematyka należy bowiem do kognicji sądów powszechnych, czemu niejednokrotnie dawano wyraz w orzecznictwie (por. wyroki SN: z dnia 25 sierpnia 1994 r., I PRN 52/94, OSNAPiUS 1995, Nr 2, poz. 16; z dnia 9 kwietnia 1997 r., I PRN 68/97, OSNAPiUS 1998, Nr 3, poz. 71 i z dnia 26 marca 1998 r., IPKN 2/98, OSNP 1999, Nr 6, poz. 199). Z tak zakreślonej (ograniczonej) płaszczyzny weryfikacji dokonywanej w niniejszej sprawie wynikają dwie ważkie konsekwencje; 1) ocena zasadności zastosowania formy zarządzenia przez Burmistrza Miasta K. G. mieści się niewątpliwie w zakresie kompetencji sądu administracyjnego (w świetle wcześniej przywołanych rozwiązań normatywnych, zawartych w p.p.s.a. oraz w ustawie o samorządzie gminnym, 2) w ramach tak zawężonej oceny traci jakiekolwiek znaczenie merytoryczna argumentacja przywołana w skardze i w odpowiedzi na skargę, która dotyczy w istocie kwestii prawidłowości nawiązania stosunku pracy z Z. K., który to problem przekracza – jak już stwierdzono – ramy kognicji sądów administracyjnych. W odniesieniu do pierwszego z wymienionych zagadnień wypada skonstatować, że zaskarżone zarządzenie nie znajduje żadnej podstawy normatywnej. Formy władczego wykonywania przyznanych przez legislatora kompetencji, do których – obok decyzji i postanowień – należy zaliczyć także zarządzenie są ściśle reglamentowane. Wykorzystanie danej formy nie zależy zatem jedynie od dowolnego w istocie (jak w niniejszej sprawie) uznania organu. Nie można w każdym razie absolutnie przyjąć twierdzenia strony przeciwnej, iż wystarczającej podstawy normatywnej dla wydania zaskarżonego zarządzenia można upatrywać w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten przesądza jedynie to, iż do zadań wójta (stosowany odpowiednio dotyczy także burmistrza lub prezydenta miasta) należy – między innymi zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Sposób nawiązania stosunku pracy na tych stanowiskach określają już jednak przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.), zwłaszcza art. 2 tej ustawy. Ani przepisy tego ostatniego aktu prawnego, ani też – co istotniejsze – przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jednak w tym zakresie "zarządzenia" jako formy zatrudnienia w odniesieniu do dyrektorów (kierowników) gminnych (miejskich jednostek organizacyjnych. Stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma podstawę do zastosowania zarządzenia w kilku jedynie wypadkach. Chodzi przede wszystkim o powołanie i odwołanie swojego zastępcy lub zastępców oraz określenie ich liczby (art. 26a ust. 1), dalej – o zarządzenie ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych bezpośrednim niebezpieczeństwem dla życia ludzi lub mienia (art. 31b ust. 1), a także o nadanie regulaminu określającego organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy (art. 33 ust. 1). Przepisy analizowanej ustawy – oprócz powołania i odwołanie zastępcy (zastępców) – nie przewidują w każdym razie nawiązywania stosunku pracy z innymi osobami przy wykorzystaniu władczej formy "zarządzenia". Skoro tak, należy stwierdzić iż powołanie w tej właśnie formie Z. K. na stanowisko p. o. Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury Fizycznej w K. G. nie znajduje podstawy prawnej, a tego typu naruszenie musi być kwalifikowane jako "istotne" w rozumieniu art. 91 ust. 4 (a contrario) ustawy o samorządzie gminnym. Taka konstatacja obligowała z kolei Sąd do stwierdzenia nieważności zarządzenia zakwestionowanego przez Wojewodę D. w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.