III SA/Wr 369/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. przy udziale uczestnika postępowania C. Sp. z o.o. Sp. k. w W. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Oławie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr SKO 4101/81/19 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako: "SKO", "Kolegium") zaskarżoną decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr SKO 4101/108/18, po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej jako: "spółka"), uchyliło w całości – wydaną z upoważnienia Burmistrza Siechnic - decyzję Zastępcy Burmistrza Siechnic z dnia 10 lipca 2019 r., (znak WK.7211.83.2018.JR) i orzekło co do istoty sprawy, zezwalając spółce na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ul. [...] (działka drogowa nr [...]) – na działkę nr [...] obręb S., gmina Siechnice na czas nieokreślony i ustaliło następujące warunki zezwolenia: 1) sposób usytuowania zjazdu zgodnie z projektem zagospodarowania terenu sporządzonym na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji; 2) parametry techniczne zjazdu powinny odpowiadać wymogom właściwym dla zjazdu indywidualnego, określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124; zwanym dalej jako "rozporządzenie"). Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 12 marca 2018 r. spółka wystąpiła do Burmistrza Siechnic o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. [...] w Siechnicach, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...] na działkę nr [...], [...], dla potrzeb obsługi komunikacyjnej osiedla domków jednorodzinnych. Decyzją z dnia z dnia 13 listopada 2018 r. (WK.7211.83.2018.JR) organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Wniesienie przez spółkę odwołania skutkowało uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja SKO 4101/81/19 z dnia 15 stycznia 2019 r.) Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w decyzji z dnia 10 lipca 2019 r. Burmistrz Siechnic orzekł co do istoty o odmowie wydania zezwolenia na przedmiotowy zjazd (decyzja znak WK.7211.83.2018.JR). Negatywne rozstrzygnięcie uzasadniono okolicznością, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną - ul. [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, o ile działka nr [...] stanowi w istocie drogę publiczną, to charakteru takiego nie ma - leży pomiędzy tą drogą a działką nr [...] - działka nr [...]. Nie została ona bowiem zaliczona do kategorii dróg publicznych, w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p., ustawa), ani nie ma do niej zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy, gdyż nie został na niej wybudowany nowy odcinek drogi. Burmistrz stwierdził również, że działka nr [...] uzyska bezpośredni dostęp do drogi publicznej po wybudowaniu drogi na działkach nr [...] i nr [...]. Organ zastrzegł przy tym, że droga istniejąca na działce nr [...] nie spełnia warunków technicznych określonych w rozporządzeniu. Ponadto na odcinku objętym wnioskiem Inwestora, ul. [...] nie posiada oświetlenia, chodników, twardej nawierzchni, które są niezbędne do właściwego korzystania z drogi, przez mieszkańców, służby komunalne i ratownicze, w każdych warunkach pogodowych. Po rozpoznaniu odwołania, uchylając decyzję I instancji w całości i orzekając co do istoty sprawy, SKO w pierwszej kolejności przywołało podstawę prawną mającą zastosowanie w sprawie - art. 29 u.d.p., następnie podkreśliło, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że właściwy organ - tj. zarządca drogi, może lecz nie musi udzielić stosowanego zezwolenia. Podniosło, że granice uznania administracyjnego właściwego organu wyznaczają w tym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wymogi określone w przepisach "rozporządzenia", o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy. Ponadto, rozstrzygnięcie sprawy podejmowane w ramach uznania administracyjnego determinowane jest wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, Kolegium wskazało, że z przepisów u.d.p. - w tym, określonej w art. 4 pkt 8 tego aktu, definicji legalnej zjazdu - wynika, że sprawa zezwolenia na lokalizację zjazdu, o której mowa w art. 29 ustawy, obejmuje kwestię skomunikowania nieruchomości wyłącznie z drogami publicznymi. Zgodnie z art. 1 ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej). Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Następnie SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 29 ust. 1 ustawy i art. 80 k.p.a. Jednocześnie uznało, że zebrany w sprawie umożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej. SKO podniosło, że bezsporny jest status działki nr [...], która powstała w następstwie podziałów nieruchomości w granicach działki nr [...], dokonanych na mocy decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 10 grudnia 2003 r. (nr 555-5557/2003) oraz z dnia 21 lipca 2013 r. (znak SP.GN.6730.6.2013.MB). Co przy tym istotne działka nr [...] (ul. [...]) w Siechnicach, na podstawie uchwały Rady Gminy Święta Katarzyna Nr L/442/02 z dnia 10 października 2002 r., została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Status ten zachowała oczywiście również działka nr [...], która aktualnie (na odcinku objętym wnioskiem Inwestora) stanowi nieurządzoną drogę, o nawierzchni gruntowej, o szerokości około 3 m. Przedmiot kontrowersji stanowi natomiast charakter działki nr [...], w kontekście zaprezentowanej przez Burmistrza interpretacji "bezpośredniego miejsca dostępu do drogi publicznej", stanowiącego element definicji legalnej "zjazdu". W ocenie organu I instancji, wynika to z faktu, że na działce nr [...] nie ma urządzonej drogi, a w szczególności stanowiącej obiekt budowlany, którego realizacja skutkowałaby zaliczeniem jej do kategorii dróg gminnych, jako leżącej w ciągu ul. [...]. Kolegium stwierdziło, że przytoczone wnioskowanie Burmistrza jest błędne. Do odmiennej konkluzji prowadzą bowiem następujące okoliczności: Po pierwsze, decyzją z dnia 21 lipca 2014 r. (Nr 444/2014, SP.GN.6730.6.2013.MB) Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił Gminie Siechnice zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...], ulicy [...] z architekturą krajobrazu wzdłuż tej ulicy z budową kanalizacji deszczowej i oświetleniem ulicznym w miejscowości Siechnice". W ramach jednego z podziałów zatwierdzonych tą decyzją (nieruchomości w granicach działki nr [...]) utworzono działkę nr [...]. która jako przeznaczona na realizacje inwestycji drogowej, z dniem, w którym decyzja Nr 444/2014 stała się ostateczna, z mocy prawa stała sie własnością Gminy Siechnice. Dodatkowo, w wyniku innego zatwierdzonego tą decyzja podziału (nieruchomości w granicach działki nr [...]), powstała opisana już wyżej działka nr [...], stanowiąca własność Gminy Siechnice, którą przeznaczono na potrzeby realizacji tej samej inwestycji drogowej. Kolegium zauważyło, że w myśl art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), właściwe organy wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zatem jeszcze przed uchwaleniem planu z 2016 r., właściwy zarządca dróg gminnych przeznaczył działkę nr [...], na budowę drogi gminnej, ul. [...]. Po drugie, w kwestii przeznaczenia w planie miejscowy nie ma żadnych wątpliwości, że działka nr [...] przylega do działki nr [...] i tak jak ona leży w liniach rozgraniczających obszaru oznaczonego w planie symbolem [...], a zatem jest przeznaczona pod gminna drogę publiczna, klasy lokalnej. Po trzecie, status działki nr [...] - jako przeznaczonej pod budowę dróg publicznych - potwierdza oznaczenie jej w ewidencji gruntów symbolem użytków: "Tp" [§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. d) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.]. Po czwarte, decyzją z dnia 22 marca 2017 r. (Nr 16/2017, WPR.6831.13.2016.JW) Burmistrz Siechnic zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w granicach działki nr [...],[...], obręb S., w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...], przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co istotne, w decyzji Nr 16/2017 Burmistrz wskazał, że dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] jest zapewniony w dotychczasowy sposób "tj. od strony ulicy [...], którą tworzą przyległe działki nr [...], [...] i [...]". Po piąte, decyzją z dnia 17 stycznia 2018 r. (Nr 4/2018, WPR.6831.138.2017.AN) ten sam organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości w granicach ww. działki nr [...]. W wyniku podziału, oprócz wielu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą i bliźniaczą, utworzono działkę nr [...], przeznaczoną pod wewnętrzną, drogę dojazdową. Burmistrz Siechnic wskazał przy tym wprost, że powstałe w wyniku podziału działki gruntu będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...] m. in. poprzez wskazaną wydzieloną drogę wewnętrzną. W ocenie SKO, opisane okoliczności jednoznacznie wskazują, że działka nr [...] stanowiąca własność Gminy Siechnice jest przeznaczona i ma być wykorzystywana jako droga publiczna, a więc droga dostępna dla każdego. Istniejący stan jest przy tym bezpośrednim wynikiem działań Gminy Siechnice, a właściwie zarządcy dróg gminnych - Burmistrza Siechnic. Biorąc pod uwagę zaprezentowane ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność, iż w granicach działki nr [...] nie ma obiektu jeszcze urządzonej drogi, nie stoi na przeszkodzie, aby na jej obszarze zrealizować wnioskowany zjazd z ul. [...] - jaką stanowi obecnie działka drogowa nr [...] - na działkę nr [...], na której docelowo powstanie droga wewnętrzna. Podobnie bez znaczenia - zdaniem Kolegium - jest okoliczność, że działka nr [...], nie posiada parametrów technicznych wymaganych dla drogi publicznej klasy lokalnej. Choć wymaganym jest, aby drogi publiczne odpowiednich klas spełniały parametry techniczne określone przepisami prawa, w tym "rozporządzenia", to okoliczność, iż dana droga nie odpowiada tym wymogom, nie pozbawia jej statusu drogi publicznej. Analizując natomiast charakter wnioskowanego zjazdu, Kolegium stwierdziło, że jest to zjazd indywidualny. Ponadto uznało, że jego lokalizacja jak i korzystanie z niego nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego i jego użytkowników. Odnośnie warunków zezwolenia SKO ustaliło, że usytuowanie zjazdu indywidualnego powinno nastąpić zgodnie z przedstawionym spółkę (wraz z wnioskiem) projektem zagospodarowania terenu, sporządzonym na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500, który stanowi złącznik do decyzji. W zakresie parametrów technicznych zjazdu ustalono, że powinny one spełniać wymogi rozporządzenia, a w szczególności zawarte w § 77 i § 79. Na powyższą decyzję skargę pismem z dnia 6 lipca 2020 r. złożył Prokurator Rejonowy w Oławie. Wnosząc o uchylenie, zarzucił jej naruszenie przepisów: – art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Burmistrz Siechnic, działając jako zarządca drogi, nie mógł odmówić wydania zezwolenia na zjazd z drogi gminnej - ul. [...] (dz. Nr [...]) na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obręb S., gmina Siechnice, ze względu na brak dostępu działki nr [...] - bezpośrednio ani pośrednio - do drogi publicznej, pomimo że działka należąca do wnioskodawcy przylega bezpośrednio do działki nr [...], która nie jest drogą publiczną; – art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zaprojektowany przez stronę zjazd, spełnia przede wszystkim zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy tych kwestii organ odwoławczy nie badał. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że działka należąca do wnioskodawcy o nr [...] nie znajduje się w bezpośrednim połączeniu z drogą publiczną. Pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], stanowiącą faktycznie drogę publiczną leży działka nr [...], która co jest bezsporne - do kategorii dróg publicznych nie należy. Powołując wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Po 1178/17, LEX nr 2474798) wskazał, że działka nr [...] nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej w drodze uchwały, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, co jest koniecznym wymogiem uznania jej za drogę publiczną. W ślad za powołanym wyrokiem zwrócił bowiem uwagę, że "ustawowa definicja drogi składa się z dwóch elementów: elementu materialnego dotyczącego takiej cechy drogi jak jej ogólnodostępność i elementu formalnego, czyli zaliczenia jej do jednej z kategorii dróg. Oba te elementy muszą występować łącznie, aby droga mogła być zaliczona do dróg publicznych". Podniósł, że pomimo przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] pod drogę, nie została ona zaliczona do kategorii drogi publicznej. Według skarżącego to przesądza o wydaniu decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem wskazanych norm. Natomiast inne okoliczności sprawy, uwzględnione przez organ odwoławczy, zdaniem Prokuratora są bez znaczenia. Prokurator wyraził również opinię, że działania spółki służą minimalizacji kosztów realizacji zjazdu, a prowadzą do zwiększenia kosztów Gminy, która w ramach późniejszej realizacji inwestycji drogowej musiałaby przebudować istniejący zjazd. Działania te - zdaniem Prokuratora - mają charakter nacisku na Gminę, celem przyspieszenia realizacji inwestycji deweloperskiej, co powoduje szereg negatywnych zjawisk dotyczących planowania przestrzeni gminnej, w tym wywieranie na Gminie nacisku przyspieszania inwestycji drogowych planowanych przez Gminę w przyszłości. Dodatkowo skarżący podniósł, że Kolegium, pomimo zwrócenia uwagi na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie podjęło się analizy wpływu projektowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ odwoławczy nie badał warunków wymienionych w § 113 ust. 7 rozporządzenia W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Na wstępie podnieść należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymienia niezachowanie terminu do jej wniesienia i tak zgodnie z treścią art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W rozpoznawanej sprawie sporna decyzja została doręczona stronie 13 lipca 2019 r., sześciomiesięczny termin minął więc 13 maja 2020 r. jednak w tym czasie w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 w myśl art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (czyli od 14 marca 2020 r.) bieg terminów sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis art. 15zzs ustawy o COVID-19 został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z art. 68 ust. 7 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponieważ ustawa ta weszła w życie dnia 16 maja 2020 r., o czym stanowi jej art. 76, siódmy dzień od jej wejścia w życie to dzień 23 maja 2020 r. i dopiero dzień po nim, to jest dzień 24 maja 2020 r. jest pierwszym dniem po upływie siedmiu dni od wejścia w życie ustawy nowelizującej. Terminy, których bieg nie rozpoczął się, biegną poczynając od dnia 24 maja 2020 r. (ten dzień jest ich dniem pierwszym). W konsekwencji półroczny termin do wniesienia skargi przez prokuratora uległ zawieszeniu na okres od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. i w efekcie upłynął 23 lipca 2020 r., tak więc skarga , która została nadana na P. 15 lipca 2020 r. i wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 16 lipca 2020 r. została wniesiona w terminie. Przechodząc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia Sąd przypomina, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest decyzja SKO we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr SKO 4101/81/19 w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Burmistrza Siechnic z dnia 10 lipca 2019 r. (WK.7211.83.2018.JR) o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. [...] (dz. [...] na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obręb S., gmina Siechnice) i orzeczenia co do istoty sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 29 u.d.p., który w ustępie 1 stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast ust. 2 stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 powołanej ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Przypomnieć należy, że w rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia 12 marca 2018 r. spółka wystąpiła do Burmistrza Siechnic o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. [...] w Siechnicach, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...] na działkę nr [...], [...], dla potrzeb obsługi komunikacyjnej osiedla domków jednorodzinnych. W dniu 10 lipca 2019 r. Burmistrz Siechnic orzekł co do istoty o odmowie wydania zezwolenia na przedmiotowy zjazd (decyzja znak WK.7211.83.2018.JR). W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną - ul. [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, o ile działka nr [...] stanowi w istocie drogę publiczną, to charakteru takiego nie ma - leży pomiędzy tą drogą a działką nr [...] - działka nr [...]. Nie została ona bowiem zaliczona do kategorii dróg publicznych, w oparciu art. 7 ustawy, ani nie ma do niej zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy, gdyż nie został na niej wybudowany nowy odcinek drogi. Organ II instancji natomiast wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję reformatoryjną poprzez uchylenie w całości decyzji Burmistrza i rozstrzygając co do istoty sprawy, uznał, że istnieją możliwości do wydania zezwolenia na zjazd. Zdaniem SKO działka nr [...] jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną i stanowi własność Gminy Siechnice, której organ wykonawczy jest zarządcą ul. [...]. W ocenie skarżącego powyższą decyzję Prokuratora działka nr [...] do kategorii dróg publicznych nie należy. W ramach tak zakreślonego sporu zdaniem Sądu należy odwołać się do legalnej definicji "drogi publicznej" (art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei przepis art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli drogi publiczne na określone kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Wyłącznie drogi zaliczone do jednej z tych kategorii i spełniające opisane w art. 1 u.d.p. funkcje mogą zostać zaliczone do dróg publicznych. Równocześnie drogi zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych stanowią własność albo Skarbu Państwa (drogi krajowe), albo właściwego samorządu (drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne). Stanowi o tym przepis art. 2a ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Przepisy art. 5-7 u.d.p. określają jakie drogi są zaliczane do poszczególnych kategorii dróg publicznych i wskazują na procedurę ich zaliczania do danej kategorii dróg publicznych. W przypadku dróg gminnych ustawodawca przewidział, że zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.) Przewidziana w tych przepisach kategoryzacja ma istotne znaczenie, ponieważ zaliczenie danej drogi jako posiadającej status drogi publicznej nie następuje jedynie na podstawie konkretnego stanu faktycznego i takich cech jak: połączenie z siecią dróg publicznych, powszechna dostępność, czyli brak ograniczeń w korzystaniu z drogi przez nieoznaczoną liczbę użytkowników i brak możliwości innego wykorzystania aniżeli jako drogi powszechnie dostępnej (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II FSK 2803/15). W judykaturze zwrócono uwagę, że ustawowa definicja drogi składa się z dwóch elementów: elementu materialnego dotyczącego takiej cechy drogi jak jej ogólnodostępność i elementu formalnego czyli zaliczenia jej do jednej z kategorii dróg. Oba te elementy muszą występować łącznie, aby droga mogła być zaliczona do dróg publicznych. Jednoczenie podkreśla się, że droga ogólnodostępna, nie będąca jednak drogą żadnej z wymienionych wyżej kategorii, nie spełnia kryterium drogi publicznej. Nie będą one drogami publicznymi nawet w sytuacji, gdy z woli ich właściciela będą one drogami ogólnodostępnymi, czyli każdy będzie mógł z nich skorzystać. Spełnienie przesłanki ogólnodostępności nie jest wystarczające do uznania drogi za drogę publiczną. Jak słusznie zauważa R.A. Stefański, zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej) jest elementem konstytutywnym definicji drogi publicznej (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym..., s. 42). Przedmiotowe stanowisko doktryny znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206, wskazano, że: "Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej". Reasumując - w orzecznictwie wskazuje się konsekwentnie, że każda z kategorii dróg publicznych powinna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg powinno nastąpić w formie przewidzianej prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania, rację należy przyznać Prokuratorowi, iż działka nr [...] nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej w drodze uchwały, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, co jest koniecznym wymogiem uznania jej za drogę publiczną. Skarżący prawidłowo zwrócił uwagę, że pomimo przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] pod drogę, nie została ona zaliczona do kategorii drogi publicznej. Przesądza o wydaniu decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem wskazanych norm. Uzasadnieniem dla tak sformalizowanego stanowiska jest konieczność przy ustalania zjazdu zwrócenia uwagi na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, i podjęcia się analizy wpływu projektowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Zgodnie z § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Stosownie natomiast do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98). Kolegium uznając, że przedmiotowy zjazd był zjazdem z drogi publicznej pomimo, że nieruchomość wnioskodawcy nie przylegała do takiej drogi, nie mógł wobec braku ustalenia przebiegu tej nieistniejącej formalnie drogi (powinna być ustalona w uchwale Rady Gminy) dokonać takich ustaleń. W konsekwencji w swojej decyzji SKO nie mogło badać powyższych warunków i w efekcie ograniczyło się tylko do ogólnych wywodów, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na tym odcinku. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił zarzut Prokuratora, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Uznanie tego zarzutu za zasadny musiało skutkować uchyleniem decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W ponownym rozpoznaniu odwołania Kolegium uwzględni powyższe stanowisko, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. i dokona z uwzględnieniem jego ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego.