III SA/Wr 369/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2025 r. nr SKO 4321.63.2025 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B prawa jazdy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE: Przedmiotem skargi M. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium, SKO) z dnia 24 czerwca 2025 r., numer SKO 4321.63.2025 utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia 29 maja 2025 r., numer WSO.UP.5430.2568.2025.AH o odmowie wznowienia postępowania w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lutego 2022 r. (numer WSO.UP.5430.302-egz.2022.KC). Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 21 maja 2025 r. złożył do Prezydenta Wrocławia wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 21 lutego 2022 r. (WSP.UP.5430.302-egz.2022.KC) o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy. Postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. (WSO.UP.5430.2568.2025.AH) Prezydent Wrocławia odmówił wznowienia postępowania. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ wywiódł, że skarżący powziął wiadomość o decyzji prawie dwa lata wcześniej, dokładnie w dniu 29 czerwca 2023 r., kiedy to w siedzibie organu osobiście zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich fotokopię. Strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podniosła, że zapoznanie się z aktami sprawy i pisemne potwierdzenie tego faktu nie jest tożsame ze skutecznym doręczeniem decyzji, a organ wysyłał korespondencje na nieaktualny adres, mimo posiadania informacji o prawidłowym miejscu zamieszkania. Dodatkowo w zażaleniu strona wniosła o ponowne doręczenie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lutego 2022 r. (WSO.UP.5430.302-egz.2022.KC) na właściwy adres. SKO we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2025 r. numer SKO.4321.63.2025, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż skarżący nie udowodnił wystarczająco okoliczności pozwalających na przyjęcie, że o treści decyzji dowiedział się w terminie umożliwiającym zachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący mógł posiadać wiedzę o wydaniu decyzji już w dniu 29 czerwca 2023 r. kiedy zapoznał się z aktami sprawy w których znajdował się wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2022 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Według organu odwoławczego skarżący najpóźniej taką wiedze nabył w dniu 11 kwietnia 2025 r., gdy wystąpił ponownie o doręczenie decyzji Prezydenta Wrocławia z 21 lutego 2022 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 21 maja 2025 r. W związku z tym zdaniem organu nie został zachowany miesięczny termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, co stanowiło bezwzględną przeszkodę dla wznowienia postępowania. W dniu 18 sierpnia 2025 r. skarżący M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, zarzucając: 1. naruszenie art. 39 § 1, art. 44 i art. 109 § 1 k.p.a. – argumentując, że SKO błędnie przyjęło, że wgląd skarżącego do akt w dniu 29 czerwca 2023 r. rozpoczął bieg terminów jak po skutecznym doręczeniu decyzji z dnia 21 lutego 2022 r., a doręczenie decyzji stronie musi nastąpić w trybie art. 39-44 k.p.a. poprzez doręczenie odpisu decyzji wraz z pouczeniem (art. 107 §1 pkt 7 k.p.a.), przy czym zdaniem skarżącego wgląd w akta (art. 73 k.p.a.) nie stanowi doręczenia i nie inicjuje biegu terminu. 2. naruszenie art. 77 §1 k.p.a. – według skarżącego organy obu instancji oparły ustalenia adresowe na kartotece ewidencyjno-mieszkaniowej (KEM) zamiast zweryfikować adres w rejestrze PESEL (art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności). Skarżący wskazał, że pismo [...] z 26 czerwca 2025 r. potwierdza, że KEM nie gromadzi danych o eksmisjach i nie jest rejestrem adresów, co czyni ustalenia organów wadliwymi. 3. pominięcie istotnych okoliczności (art. 7 i 80 k.p.a.) – skarżący podał, że pierwsze rzeczywiste doręczenie korespondencji w tej sprawie nastąpiło w dniu 16 maja 2025 r., a wcześniej pisma kierowano na adres nieaktualny, mimo, że organy dysponowały jego prawidłowym adresem do doręczeń. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie wydano mu odpisu decyzji z pouczeniem, a w dniu 29 czerwca 2023 r. jedynie zapoznał się z aktami i wykonywał zdjęcia. Zaznaczył również, że po eksmisji w 2014 r. nie zamieszkiwał pod adresem, na który powoływał się organ oraz, że w notatkach Policji z 2021 r., które sporządzono przy jego zatrzymaniu, został wskazany przez niego właściwy adres jako adres do doręczeń, więc jego zdaniem przyjęcie, że wgląd do akt rozpoczął bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jest sprzeczny z prawem. Skarżący w toku postępowania przed Sądem złożył dodatkowo trzy pisma procesowe w celu uzupełnienia skargi. W pierwszym z nich datowanym na 20 listopada 2025 r. zwrócił uwagę na nową okoliczność w sprawie. Dotyczyła ona skutecznego doręczenia mu po raz pierwszy decyzji z dnia 21 lutego 2022 r. pismem [...] z dnia 3 listopada 2025 r., które zostało wysłane mu na jego aktualny adres. Według skarżącego oznaczało to, że organ przyznał pośrednio, iż decyzja ta nie weszła skutecznie do obrotu prawnego przed 2025 r., a w czasie, gdy organ wydał i doręczył mu decyzję w 2022 r., doręczenia te były nieskuteczne. Podał również, że organ wskazał na postanowienie SKO we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2025 r. (nr SKO 4321.87.2025.AH), w którym SKO stwierdziło, że decyzja z dnia 21 lutego 2022 r. nie weszła do obrotu prawnego. W drugim piśmie z dnia 3 grudnia 2025 r. skarżący wskazał, że otrzymał informację o składzie Sądu Najwyższego rozpoznającego jego sprawę wniesioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który zaskarżył wyrok nakazowy Sądu [...] z dnia [...] r. [...], zarzucając rażące naruszenie art. 93 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r., Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2025 r., poz. 860, dalej: k.p.s.w.) i wniósł o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania z powodu przedawnienia karalności wykroczeń. W trzecim piśmie z dnia 20 stycznia 2026 r. skarżący wniósł o dopuszczenie jako dowodu pisma Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu skierowanego do niego oraz do Prezydenta Wrocławia, z którego wynika, że anulowano wnioski z dnia 10 stycznia 2022 r. o skierowanie na badania psychologiczne i kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz stwierdzono brak podstaw do występowania z wnioskami o sprawdzenie kwalifikacji. Z pisma do skarżącego wynikało ponadto, że wpisy dotyczące naruszenia z dnia 28 czerwca 2021 r. zostały usunięte z ewidencji, wnioski o skierowanie na badania i egzamin anulowano, a Prezydent Wrocławia wykreślił przypisane punkty. Oprócz tego, skarżący zwrócił uwagę, że Komendant Wojewódzki Policji stwierdził brak podstaw do występowania z wnioskami uprzednio sporządzonymi, zaś decyzja o skierowaniu na egzamin została oparta na stanie faktycznym, który w świetle wyroku Sądu Najwyższego okazał się niezgodny z rzeczywistością. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem sprawy jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie takiego postanowienia jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego do jego przywrócenia. Na wstępie przypomnieć należy zasady, jakimi rządzi się postępowanie wznowieniowe, jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Zasady te regulują przepisy art. 145 - 153 k.p.a. a na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą), przy czym na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu, co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy, może nastąpić wyłącznie w drugiej fazie - postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest możliwa także z przyczyn podmiotowych, co wynika z art. 147 k.p.a. (wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony). Jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2010 r. II OSK 910/09). Trzeba w tym miejscu wskazać, że jeszcze przed pierwszą fazą (wstępną, formalną) organ ma obowiązek zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania w ogóle dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ponieważ tylko w stosunku do takiego postępowania może być zastosowany omawiany tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzją ostateczną jest decyzją, od której nie służy odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w terminie do wniesienia powyższych (zwyczajnych) środków zaskarżenia strona nie ma możliwości wyboru innego środka prawnego, tj. nie może złożyć wniosku o wznowienie postępowania, a organ, posiadając wiedzę o tym, że decyzja, której dotyczy wniosek strony o wznowienie postępowania nie jest ostateczna, zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe do rozstrzyganej sprawy, należy wskazać, że organ nie dochował ciążących na nim obowiązków w powyższym zakresie. Skarżący, inicjując postępowanie wznowieniowe, powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącą braku uczestnictwa postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną bez winy strony. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że organ przeprowadził badanie podstaw formalnych wskazanej przesłanki terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a następnie uzasadnił odmowę wznowienia postępowania okolicznością zapoznania się z aktami sprawy przez skarżącego oraz sporządzenia ich fotokopii w dniu 29 czerwca 2023 r., co miałoby świadczyć o braku zachowania przez skarżącego terminu z art. 148 § 2 k.p.a., biorąc pod uwagę, że wniosek o wznowienie został przez niego złożony w dniu 21 maja 2025 r. Organ nie przeanalizował jednak w pierwszej kolejności w sposób należyty kwestii prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 21 lutego 2022 r. o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i wyraził w tej mierze błędną ocenę. Odnosząc się do kwestii doręczenia skarżącemu powyższej decyzji na adres przy ul. [...] we W., wskazać należy, że powołanie się przez organ I instancji na skuteczność jej doręczenia na adres ujawniony w kartotece ewidencyjno-mieszkaniowej nie było prawidłowe, czego pierwotnie nie dostrzegł organ w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w miejscu ich zamieszkania lub pracy albo na adres do doręczeń wskazany w bazie adresów elektronicznych, przy czym miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Warunkiem wywołania przez decyzję skutków prawnych oraz jej wejścia do obrotu prawnego jest jej skuteczne doręczenie stronie. Instytucja doręczenia ma charakter obligatoryjny i stanowi sformalizowaną czynność procesowo-techniczną, uregulowaną przepisami prawa, za pomocą której organ administracji publicznej przekazuje pisma ich adresatom w toku postępowania administracyjnego, z czym związane są określone skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykazał, iż nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem. Na potwierdzenie powyższego przedłożył wyrok z dnia [...] r. Sądu [...] (sygn. akt [...]), na mocy którego został zobowiązany do opuszczenia tego lokalu. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że w dacie dokonania doręczenia w 2022 r. adres ten nie mógł stanowić miejsca zamieszkania skarżącego. W konsekwencji, należało uznać, że doręczenie decyzji na wskazany wyżej adres było nieskuteczne, albowiem nie zostało dokonane w miejscu zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należy przyjąć, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lutego 2022 r., doręczona na ten adres, nie spełniała przesłanek do uznania jej za skutecznie doręczoną, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że SKO w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2025 r. o nr SKO 4321.87.2025,r. potwierdziło powyższą ocenę, stwierdzając, że decyzja organu I instancji z dnia 21 lutego 2022 r. nie została skutecznie doręczona skarżącemu, w wyniku czego decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Na bazie tego postanowienia Prezydent Wrocławia w dniu 10 listopada 2025 r., ponownie doręczył skarżącemu na prawidłowy adres decyzję z dnia 21 lutego 2022 r., którą skarżący może wykonać lub się od niej odwołać. Jak już wcześniej wskazano, tryb nadzwyczajny, jakim jest wznowienie postępowania, może być uruchomiony wyłącznie w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją, która jest ostateczna. Zatem również odmowa wznowienia postępowania jest możliwa dopiero w odniesieniu do decyzji ostatecznej, co wynika z art. 145 § 1 k.p.a. W konsekwencji podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, a bieg terminu określonego w art. 148 § 1 nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego. Organ, przed uprawomocnieniem się decyzji, może jedynie odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego, natomiast ewentualne wznowienie lub odmowa wznowienia postępowania może nastąpić dopiero po stwierdzeniu ostateczności decyzji. W wyniku powyższego, organ, wydając w sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, postąpił niegodnie z przepisami prawa. W zaistniałej sytuacji organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdyż w dniu składania wniosku o wznowienie postępowania decyzja nie była ostateczna na skutek braku jej prawidłowego doręczenia skarżącemu. Nieprawidłowe wcześniejsze ustalenie adresu skarżącego nie zmienia powyższej oceny, ponieważ organ winien wziąć pod uwagę obiektywny stan faktyczny i prawny. Reasumując, mając na uwadze brak prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lutego 2022 r., należy stwierdzić, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie wywoływała skutków prawnych. Wobec tego wniosek o wznowienie postępowania złożony w odniesieniu do decyzji niedoręczonej (a więc nieostatecznej) nie mógł być skutecznie rozpoznany, a organ I instancji nie miał podstaw zarówno do wydania postanowienia o wznowieniu postepowania, jak i – w niniejszej sprawie - o odmowie wznowienia postępowania. Późniejsze prawidłowe doręczenie decyzji na właściwy adres skarżącego doprowadziło bowiem do otwarcia skarżącemu możliwości prawnej w zakresie odwołania się od niej i spowodowało, ze postępowanie to pozostawało niezakończone. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że działanie organu w zakresie odmowy wznowienia postępowania na tym etapie było przedwczesne, a organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego. W rezultacie zaskarżone postanowienie organu podlega uchyleniu. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.