III SA/Wr 384/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Agnieszka Kocińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G S na decyzję W D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - adwokatowi R S [...] ([...] ) zł nieopłaconej pomocy prawnej; III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wniosek o wymeldowanie G S z miejsca pobytu stałego w lokalu przy [...] we W złożyła I P , wskazując, że jest ona właścicielką spornego mieszkania od dnia[...] ., natomiast G S nie mieszka przy [...] we W od [...] r. Podała ponadto, że G S cierpi na [...] i w maju 2004 r. została zabrana na leczenie do R P przez ojca A S , jej opiekuna prawnego. Do wniosku o wymeldowanie dołączono kserokopię aktu notarialnego - umowy darowizny spornego lokalu oraz kserokopie decyzji P W z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu G S y ze spornego lokalu i decyzji W D z dnia [...] Nr[...] , która uchyliła decyzję organu I instancji i odmówiła wymeldowania G S . W dniu [...] r. doręczono A S (opiekunowi prawnemu G S ) zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia [...]r. podniósł on, że nie zgadza się na wymeldowanie córki z lokalu przy ul. [...] we W . Podkreślił, że córka mieszkała w nim przez około [...] lat wraz z k W W , zaznaczył , że została siłą wyrzucona ze spornego lokalu w [...] r., wspominał, że sprawa zmuszenia jego córki do opuszczenia spornego lokalu została zgłoszona w prokuraturze. Do pisma dołączono między innymi: decyzję W D z dnia [...]\ r. Nr [...] postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia [...] r., sygn. akt III [...] zaświadczenie S R dla W - K z dnia [...] r. o ustanowieniu A S opiekunem prawnym G S W toku postępowania przed organem ewidencyjnym I instancji przesłuchano w charakterze świadka w dniu [....] M H , która oświadczyła, że wynajmuje przedmiotowe mieszkanie od [...] r. i nie zna G S , Natomiast w dniu [...] zeznawał Ł W , który podkreślił, że mieszkał w spornym lokalu od [...] r. do[....] . i w tym czasie nigdy nie widział G S . Przesłuchana w dniu [...] r. w charakterze strony I P wyjaśniła, że sporny lokal jest jej własnością, dodała, iż wcześniej toczyło się już postępowanie w przedmiocie wymeldowania G S , jednak zakończyło się odmową jej wymeldowania z mieszkania przy [...] we W. Podkreśliła, że G S jest osobą [...] i co najmniej od [...] r,. nie mieszka w spornym mieszkaniu. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego P W wydał w dniu [...] decyzję Nr [....] o wymeldowaniu G S z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy [...] we W uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odwołanie od takiego rozstrzygnięcia złożył A S podnosząc w jego uzasadnieniu, że jego córka G S została wyrzucona ze spornego lokalu przez I P i jej męża, pod nieobecność przyjaciela W W , pokreślił, że o tym fakcie wielokrotnie informował organy karne i organy administracji. Oświadczył, że G S mieszkała przy [...] we W ponad dwadzieścia lat, dodał, że została z niego siłą usunięta. Zaznaczył, że w lokalu zmieniono zamki i wprowadzono lokatorów. Podkreślił, ponadto, że G S pragnie w przyszłości wrócić do przedmiotowego mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] W D utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt niezamieszkiwania G S w miejscu stałego zameldowania przy [...] we W , gdyż w tej kwestii zgodne ze sobą są zeznania stron oraz świadków. W D powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym dla wykazania niedobrowolnego charakteru opuszczenia miejsca pobytu wymagane jest podjęcie przewidzianych prawem środków, skutkujących uzyskaniem stosownego rozstrzygnięcia m.in. wyroku przywracającego posiadanie lokalu lub orzeczenia potwierdzającego fakt zmuszania do jego opuszczenia. W ocenie organu ewidencyjnego wobec braku podjęcia przez opiekuna prawnego G S skutecznych działań w celu przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu przez jego córkę, opuszczenie przez nią miejsca stałego zameldowania należy uznać za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu. Nadto w opinii organu II instancji należy mieć na uwadze, że art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje, iż pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania a samo werbalne lub pisemne deklarowanie takiego zamiaru nie ma decydującego znaczenia, jeżeli nie jest poparte żadnymi konkretnymi działaniami. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że zgodnie z przepisem art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Dodatkowo organ ewidencyjny II instancji powołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 250/2001, zgodnie z którym zameldowanie jest jedynie czynnością rejestracyjną, mającą na celu zebranie informacji o tym, kto i gdzie zamieszkuje. Nie jest natomiast w żadnej mierze czynnikiem rodzącym uprawnienia do zamieszkiwania w danym lokalu. Skargę od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W A S . Uzasadniając skargę powtórzył argumenty podnoszone w odwołaniu, nadto podkreślił, że córka mieszkała we W do [...] r., czyli do momentu kiedy została wyrzucona z lokalu [...] Skarżący oświadczył, że G S wielokrotnie poddawana była leczeniom szpitalnym w R P , zawsze jednak po zakończeniu hospitalizacji wracała do W , gdzie mieszkała w spornym lokalu ponad [...] lat. Obecnie nie może natomiast wrócić do W , gdyż I P nie wpuści jej do spornego mieszkania. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, wskazując że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego G S wydana została po ustaleniu w postępowaniu wyjaśniającym, że córka skarżącego nie mieszka w spornym lokalu przy [...] we W co najmniej od [...] r. Zdaniem organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zostało wykazane, że centrum interesów życiowych G S koncentruje się w miejscu zamieszkania jej opiekuna prawnego w lokalu mieszkalnym położonym przy ul.. [...] w R P Natomiast w opinii W D przytoczone w skardze argumenty nie wniosły do sprawy nowych okoliczności, które mogłyby przesądzić o jej uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 12 70 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wskazać ponadto należy, że sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związanymi zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w skardze podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ustawą ewidencyjną. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 wymienionej ustawy organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu wyżej powołanego artykułu ustawy ewidencyjnej jest spełniona, jeżeli opuszczenie miało charakter dobrowolny i trwały. Powinno więc być ono następstwem zamiaru osoby opuszczającej, przy czym zamiar ten należy pojmować nie wyłącznie jako wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Ustalenie, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania tak pojmowanego zamiaru a w szczególności wykazania, że nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem pobytu wskazujące, iż centrum życiowe osoby wymeldowanej znajduje się w innym miejscu. (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., IIOSK 302/05, LEX nr 190969, wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., wyrok SA/Rz 2093/2000, LEX polonica 363065, wyrok NSA z dnia 3 września 2002r., IISA/Wr 332/200. LEXPolonica 358077). Powyższe wyroki sądów administracyjnych wskazują, że zadaniem organu II instancji było więc ustalenie w toku postępowania, czy opuszczenie spornego lokalu przez uczestnika postępowania G S nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały w rozumieniu doprecyzowanym tymi orzeczeniami. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga jednak, że podstawowym warunkiem zastosowania przez organ administracji prawa materialnego jest dokonanie na podstawie przeprowadzonych dowodów ustaleń co do wszystkich okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia stosowanych norm. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i z regułami określonymi w art. 75-79 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 200 Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a. Jest to o tyle istotne gdyż tylko prawidłowo zebrany materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w przepisie art. 10 k.p.a., zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Cytowany przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Zasada wyrażona w art. 10 k.p.a rozwinięta została w art. 79 k.p.a. zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, ma ona bowiem prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W tym miejscu uzasadnienia wskazać należy, że organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchania świadków: Ł W oraz M H z naruszeniem reguł powołanego przepisu. Organ II instancji nie konwalidował tego braku albowiem nie przeprowadził we własnym zakresie dowodów z przesłuchania tych świadków z jednoczesnym zapewnieniem stronom możliwości brania czynnego udziału przy przeprowadzaniu tychże dowodów. Wskazać należy, że na skutek przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków (prawdopodobnie wskazanych przez uczestniczkę postępowania) bez udziału skarżącego (jak i uczestniczki) uniemożliwiono mu zadawania pytań tym świadkom, a tym samym wszechstronne wyjaśnienie istotnych dla niego okoliczności. Opierając rozstrzygnięcie na dowodach z zeznań świadków przeprowadzonych przez organ I instancji z naruszeniem reguł wynikających z art. 79 k.p.a. organ II instancji uchybił w konsekwencji zasadom procedury nakazującym wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego wszechstronne rozpatrzenia (art. 77 § 1 k.p.a.). W konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony i niepełny stan faktyczny. W sytuacji ewidentnie sprzecznych interesów stron (jak w niniejszej sprawie) niedopuszczalne było oparcie się przez W D wyłącznie na dowodach przeprowadzonych z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że reguła wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym i umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy , sporządzając stosowną adnotację (art. 10 § 2 i § 3 k.p.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę organ II instancji nie tylko nie konwalidował uchybień procesowych jakich dopuścił się P W , ale przeprowadzając postępowanie drugoinstancyjne nie umożliwił żadnej ze stron tego postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji ostatecznej. Działanie W D o ograniczyło się jedynie do wydania decyzji w sprawie. Odstępując od zasady zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania i związanej z tym możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranego w sprawie materiału dowodowego ewentualnie możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń, organ nie wskazał motywów, jakimi się kierował. Trudno zresztą sobie wyobrazić, aby w przypadku sprawy meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić którakolwiek z przesłanek wskazanych w art.10 § 2 i 3 k.p.a.). Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. są ściśle powiązane z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a.. W myśl powołanego artykułu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Komentowany przepis stanowi konkretyzację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. NSA przyjął " Załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a." ( wyrok z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Ka 963/91) Jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie mógł przypuszczać, że okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie (zob. wyroki WSA: z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3179/05 Lex nr 197595, z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 284/06 Lex nr 202325). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 4 maja 2001 r. sygn. akt II SA 1095/00 Lex nr 53441). Wszystkie opisane uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu jej sądowej kontroli. Podsumowując w trakcie postępowania administracyjnego o wymeldowanie G S z miejsca pobytu stałego w lokalu \[...] we W dopuszczono do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 81 i art. 77 k.p.a. Uchylając decyzję organu odwoławczego Sąd stanął na stanowisku, mając na uwadze wagę naruszeń, oraz interes strony w sprawnym załatwieniu sprawy, że dla usunięcia wskazanych wyżej uchybień nie jest konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić zalecenia oraz ocenę prawną wyrażoną w niniejszym rozstrzygnięciu, w szczególności uzupełnić postępowania dowodowego w zakresie wskazanym wyżej z zapewnieniem stronom czynnego udziału w tymże postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 lit "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji . Odnośnie punktu III Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie § 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)