III SA/Wr 386/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Chołuj, Anna Kuczyńska – Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Stronie Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 lipca 2024 r. nr PN-N.4131.125.1.2024.AK1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 5 we fragmencie "zachodzi ważny interes dłużnika" uchwały nr IV/21/24 Rady Miejskiej Stronia Śląskiego z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Stronie Śląskie lub jej jednostkom podległym, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych oddala skargę w całości. Rada Miejska Stronia Śląskiego (dalej także: Rada), powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.), podjęła w dniu 26 czerwca 2024 r. uchwałę nr IV/21/24 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Stronie Śląskie lub jej jednostkom organizacyjnym oraz wskazania organów do tego uprawnionych, zwaną dalej także "uchwałą". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 lipca 2024 r. (nr PN-N.4131.125.1.2024.AK1) Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały we fragmencie: "zachodzi ważny interes dłużnika", z powodu istotnego naruszenia art. 59 ust. 3 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), polegającym na modyfikacji i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe wskazując, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej uchwale Rada Miejska Stronia Śląskiego w § 4 ust. 1 określiła przypadki, w których może nastąpić umorzenie należności z urzędu. Zgodnie z pkt 5 § 4 ust. 1 tej uchwały należności mogą być umarzane w całości jeżeli: zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Zgodnie natomiast z art. 56 ust. 1 u.f.p., określającym dopuszczalne przypadki zastosowania umorzenia należności z urzędu, umorzenie jest możliwe, gdy zachodzi interes publiczny. Rada Miejska Stronia Śląskiego zmodyfikowała więc dopuszczalną okoliczność zastosowania umorzenia należności cywilnoprawnych z urzędu wskazaną w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., wykraczając poza ustawowe upoważnienie. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, a każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Równocześnie na podstawie art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ustanowienie natomiast przez Radę Miejską w Stroniu Śląskim w § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały dodatkowych przesłanek w postaci umorzenia należności w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika, jest przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. i – jako stanowiące istotne naruszenie prawa – wymaga stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. Gmina Stronie Śląskie (dalej: Gmina) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 3 oraz art. 56 ust. 1 u.f.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię zakładającą, że rada gminy może postanowić o stosowaniu ulg z urzędu jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p., a więc m.in. w przypadku, gdy zachodzi interes publiczny w sytuacji, gdy ulga jest udzielana na wniosek dłużnika. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od organu nadzoru na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina podkreśliła, że organ nadzoru w toku wykładni w/w przepisów pominął, że art. 56 ust. 1 u.f.p. dotyczy należności cywilnoprawnych przypadających na rzecz podmiotów wskazanych w art. 55 u.f.p., a zatem nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego. Do wskazanych jednostek odnosi się art. 59 ust. 1 u.f.p. wprost nawiązujący do pojęcia "ważny interes dłużnika", jako przesłanki udzielania ulgi. Ponadto przepis ten ustanawia normę kompetencyjną dla uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Gmina podkreśliła, że zgodnie z art. 59 ust. 4 u.f.p., jedynie do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, w jej ocenie, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ stanowiący Gminy samodzielnie ukształtował przesłanki udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie oraz jej jednostkom podległym wprowadzając, jako dopuszczalną przesłankę zastosowania ulgi, zaistnienie "ważnego interesu dłużnika". Powyższe nie stanowi modyfikacji art. 56 ust. 1 u.f.p., który nawet nie został w § 4 uchwały powołany, jako podstawa prawna udzielania ulgi. Ponadto, jak podkreśliła Gmina, żaden rodzaj wykładni nie pozwala na uznanie, że kwestionowany przez Wojewodę § 4 ust. 1 pkt 5 we fragmencie "zachodzi ważny interes dłużnika" uchwały odnosi się do ulg stosowanych z urzędu. Gmina dodała także, że przesłanka - ważny interes dłużnika - jest od wielu lat bez zastrzeżeń ze strony organów nadzoru stosowana przez organy stanowiące innych jednostek samorządu terytorialnego, a nadto wskazana praktyka do chwili obecnej nie spotkała się z ujemną oceną Wojewody Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów niewątpliwie zaliczają się rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast jeśli skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd oddala ją na mocy art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 31 lipca 2024 r. stwierdzające nieważność § 4 ust. 1 pkt 5 we fragmencie "zachodzi ważny interes dłużnika", uchwały nr IV/21/24 Rady Miejskiej Stronia Śląskiego z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Radzie Miejskiej Stronia Śląskiego lub jej jednostkom podległym, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wreszcie, stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jak wskazują powyższe unormowania, ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organu gminy – istotne i nieistotne. Wyłącznie naruszenia należące do pierwszej z wymienionych kategorii mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, zgodnie z którym za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego), przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię), przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do nieistotnych naruszeń prawa należą natomiast przykładowo błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa. W sytuacji, gdy wojewoda stwierdził nieważność przepisu objętego przedmiotem zaskarżenia zarzucając w tym zakresie radzie miejskiej istotne naruszenie prawa, jego obowiązkiem jest wyłożenie w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentów, które legły u podstaw takiej oceny prawnej co do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 542/21; wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2024 r., sygn. III SA/Gd 355/23; wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2020 r., sygn. III SA/Gl 88/20 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: CBOSA). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei przepis art. 7 Konstytucji RP wskazuje, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza zakaz domniemania kompetencji takiego organu i nakaz podejmowania wszelkich działań w oparciu o normę kompetencyjną wyłącznie w zakresie przez normę tę wyznaczonym. Należy zwrócić uwagę, że Konstytucja wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP), przy czym, aby dana uchwała mogła być uznawana za akt prawa miejscowego musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, regulujące w sposób generalny i abstrakcyjny konkretne kwestie (sprawy) w granicach upoważnienia ustawowego. Jako podstawę prawną uchwały, Rada wskazała art. 59 ust. 2 u.f.p., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.f.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. W myśl natomiast art. 59 ust. 3 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. W uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Rada określiła przesłanki umarzania należności w całości (§ 4 uchwały), zasady stosowania ulg na pisemny wniosek dłużnika (§ 5 uchwały), sposób i tryb udzielania ulg (§ 6 i § 7 uchwały) oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (§ 9 uchwały). Kwestia sporna w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy § 4 uchwały wskazuje przesłanki umorzenia należności w całości z urzędu i czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może postanowić w uchwale o umorzeniu z urzędu należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Gmina w skardze podniosła bowiem, że art. 56 ust. 1 u.f.p. dotyczy należności cywilnoprawnych przypadających na rzecz podmiotów wskazanych w art. 55 u.f.p., a zatem nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego. W istocie art. 56 odnosi się do należności, o których mowa w art. 55, czyli należności cywilnoprawnych przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. Niemniej jednak organ jednostki samorządu terytorialnego może postanowić o stosowaniu z urzędu ulg w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. na mocy art. 59 ust. 3 u.f.p. Na podstawie art. 59 ust. 2 u.f.p., na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, Rada uprawniona była do uregulowania zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Chodzi zatem o ulgi (umorzenie, odroczenie terminu spłaty, rozłożenie należności na raty), które udzielane mogą być w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Przesłanki udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.f.p. zostały więc już określone przez ustawodawcę. Zgodzić należy się z Wojewodą, że w oparciu o kompetencję wynikającą z art. 59 ust. 2 ustawy Rada może, w ramach ustalania zasad udzielania ulg, co najwyżej doprecyzować te przesłanki, jednak w sposób pozwalający uznać, że odnoszą się one do interesu dłużnika lub interesu publicznego. Na podstawie natomiast art. 59 ust. 3 u.f.p. Rada może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ustępie 1 (a więc ulg w postaci umorzenia, odroczenia terminu spłaty lub rozłożenia należności na raty), w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Wskazane w art. 56 ust. 1 u.f.p. okoliczności zastosowania ulgi z urzędu to: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi interes publiczny. W § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały Rada postanowiła, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W ocenie Sądu, słusznie Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że regulacja § 4 ust. 1 uchwały stanowi realizację kompetencji przewidzianej w art. 59 ust. 3 u.f.p. i dotyczy umarzania należności z urzędu. Podkreślić należy, że w § 4 uchwały nie wskazano co prawda wprost, że określa on przesłanki umarzania należności z urzędu, nie mniej jednak w § 5 uchwały wprost określono, w jakich sytuacjach mogą być przyznawane ulgi na pisemny wniosek dłużnika, tj. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Słusznie Wojewoda zauważył w odpowiedzi na skargę, że nie sposób uznać, by okoliczności, które Rada wymieniła w § 4 ust. 1 uchwały stanowiły jedynie doprecyzowanie przesłanek, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.f.p. Jeśli bowiem w § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały, jako jedną z okoliczności, wskazano "ważny interes dłużnika lub interes publiczny", a więc przesłankę, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy to nie można uznać, by stanowiła ona jakiekolwiek uszczegółowienie tych regulacji. Na podstawie art. 59 ust. 3 Rada mogła postanowić o stosowaniu ulgi z urzędu tylko w okolicznościach określonych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Sformułowanie w § 4 ust. 1 pkt 5, jako przesłanki umorzenia należności z urzędu "ważnego interesu dłużnika", stanowiło modyfikację art. 56 ust. 1 u.f.p. W przepisie tym ustawodawca przewidział pięć przesłanek umożliwiających umorzenie w całości należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Wyliczenie przesłanek jest wyczerpujące. Rada nie mogła zatem w uchwale ustanowić innych, nieznanych ustawie, przesłanek umorzenia należności z urzędu. W art. 59 ust. 3 u.f.p. wyraźnie odwołano się do okoliczności wymienionych w ww. przepisie i wyłącznie te okoliczności mogły być podstawą stosowania ulg z urzędu. Okolicznością taką nie mógł być zatem "ważny interes dłużnika", ponieważ nie został wymieniony w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Dodać też należy, że niewskazanie przez Radę w podstawie prawnej uchwały art. 56 ust. 1, czy art. 59 ust. 3 u.f.p., nie wyklucza, by w uchwale została przewidziana możliwość umarzania należności z urzędu. Istotne jest bowiem to, że istniała podstawa prawna do podjęcia uchwały. Wskazać też należy, że argumentem uzasadniającym pozostawienie w obrocie prawnym zakwestionowanego zapisu uchwały nie mogła być powołana przez Gminę okoliczność, zgodnie z którą w obrocie prawnym funkcjonują uchwały zawierające analogiczne rozwiązania do obecnie kwestionowanych, które nie zostały wyeliminowane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.