III SA/Wr 387/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz – Kremis (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w J.G. na § 1 ust. 2, § 2 ust. 6 i 11, § 3 ust.1, 2, 3 i 4 załącznika do uchwały Rady Gminy J. W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 2 ust. 6 i 11, § 3 ust.1, 2, 3 i 4 załącznika do uchwały Rady Gminy J.W. z dnia [...] r. nr [...]. Prokurator Okręgowy w J. G. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. U. Woj. D. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), wnosząc o stwierdzenie nieważności - § 1 ust. 2, § 2 ust. 6 i ust. 11 oraz § 3 ust. 1, 2, 3 i 4 załącznika do tej uchwały. Zdaniem wnoszącego skargę, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego i ustrojowego, a to: 1. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390; dalej: u.p.p.r.), art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i przyjęcie w § 2 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały niedookreślonej przesłanki natychmiastowego odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej, podczas gdy rada gminy została upoważniona jedynie do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu dyscyplinarnego, zaś art. 9a ust. 3,4,5, 11 i 12 u.p.p.r. przewiduje, że jedyną przesłanką warunkującą wchodzenie w skład zespołu interdyscyplinarnego czy grupy roboczej jest fakt pełnienia określonej funkcji we wskazanych w ustawie podmiotach; 2. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2, § 2 ust. 11, § 3 ust. 1, 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (zarzut dotyczący § 3 ust. 3 załącznika pojawia się w treści skargi) wprost przepisów art. 9b ust. 2, ust. 3, art. 9a ust. 8 oraz art. 9a ust. 7 i 13 u.p.p.r. podczas gdy powtarzanie takich zapisów ustawy w aktach prawa miejscowego pozostaje niedopuszczalne w myśl powołanego rozporządzenia. W skardze przedstawiono uzasadnienie tych zarzutów podnosząc, że wszystkie podniesione uchybienia miały charakter istotny bowiem skutkowały wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji ustawy i jako takie nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Dodano, że sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę nie wniesiono uwag do stanowiska przedstawionego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) stanowi z kolei, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawę wydania skarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym, rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego, zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie ulega wątpliwości, że zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne. Tym samym, akt ten ma charakter norm prawa miejscowego. Uchwała w przedmiocie powołania, odwołania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Słusznie wskazał Prokurator, że uchwała dotycząca powołania, odwołania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Powyższe oznacza, że w takiej uchwale nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść upoważnienia wynikającego z ustawy. W konsekwencji, rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi a tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07 i z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; dostępne: CBOSA). Jednocześnie - uchwalając przepisy prawa miejscowego - rada gminy winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tym samym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę zapisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W rozpoznawanej sprawie, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zaskarżone zapisy załącznika do uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przytoczony na wstępie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zakreśla granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Jako uzasadnione ocenia Sąd stanowisko Prokuratora w zakresie naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały niedookreślonej przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym, podczas gdy rada gminy została upoważniona jedynie do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu dyscyplinarnego, zaś art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. przewiduje, że jedyną przesłanką warunkującą wchodzenie w skład zespołu interdyscyplinarnego jest fakt pełnienia określonej funkcji we wskazanych w ustawie podmiotach i nie tworzą żadnych dalszych warunków, które muszą spełniać kandydaci do pełnienia takiego zadania. Warunkiem uczestnictwa w pracach zespołu interdyscyplinarnego jest fakt bycia przedstawicielem określonego podmiotu lub też pełnienia określonej funkcji. Słusznie zauważa Prokurator, że oceniana przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego ma charakter niedookreślony i dopuszcza elementy arbitralności w decydowaniu przez Wójta Gminy J. W. o odwołaniu konkretnego członka zespołu. Brak jest bowiem jakiejkolwiek legalnej definicji sformułowania "uzasadnionego podejrzenia". Zatem decyzja w tym zakresie pozostawałaby wyłącznie w gestii wskazanego organu gminy, co jest niedopuszczalne. W tym miejscu ponownie wskazać należy, że rada gminy może regulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, zaś określanie przez nią przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, nadto w swej treści niedookreślonych, nie mieści się w ramach przekazanego radzie upoważniania, co - w świetle art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, zobowiązujących organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zaś organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że § 2 ust. 6 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza prawo, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Sąd uwzględnił także zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przez powtórzenie w § 1 ust. 2, § 2 ust. 11 oraz § 3 ust. 1, 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wprost przepisów art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 9, art. 9a ust. 10 oraz art. 9b ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r., podczas kiedy powtarzanie takich zapisów ustawy w aktach prawa miejscowego pozostaje niedopuszczalne w myśl powołanego rozporządzenia. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Należy wskazać, że powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale - wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały - wydane przez inne podmioty - powszechnie obowiązujące przepisy kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Sąd dostrzega, że rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" należy zasadniczo traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10; CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r., w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234), Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14: CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia we wskazywanych zapisach uchwały regulacji ustawowych. I tak, trafnie Prokurator wskazuje, że § 1 ust. 2 załącznika do uchwały o treści: "Zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie" stanowi powtórzenie art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Zasadnie również podnosi, że § 2 ust. 11 załącznika do uchwały o treści: "W celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, Zespół może tworzyć Grupy Robocze. Do zadań Grup Roboczych należy: * opracowywanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie * monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy * dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań stanowi powtórzenie regulacji art. 9a ust. 10 i art. 9b ust. 3 u.p.p.r. Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że § 3 ust. 1 załącznika do uchwały o treści: "Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy J. W. a podmiotami których przedstawiciele powołani są do Zespołu Interdyscyplinarnego" jest w istocie powtórzeniem art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Podobnie, zgodzić się należy z wnoszącym skargę, że § 3 ust. 2 załącznika do uchwały (zdanie pierwsze) o treści: "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Wskazać również należy, że § 3 ust. 3 załącznika do uchwały o treści: "Obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w J.W." stanowi w istocie powtórzenie regulacji z art. 9a ust. 9 u.p.p.r. Zauważyć również trzeba, że § 3 ust. 4 załącznika do uchwały o treści: "Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące"" stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Tymczasem, o czym była już mowa wcześniej, zgodnie z treścią § 118 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który na mocy § 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, w treści aktu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Stanowione przez ograny jednostek samorządy terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Uchwała rady miejskiej nie może regulować raz jeszcze tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Tym samym, powtórzenie w § 1 ust. 2, § 2 ust. 11 oraz § 3 ust. 1, 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wprost przepisów art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 9, art. 9a ust. 10 oraz art. 9b ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r., skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały i w tej części. Wskazać za Prokuratorem w tym miejscu należy, że wszystkie wypunktowane powyżej uchybienia miały charakter istotny, bowiem skutkowały wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy i - jako takie - nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ............