III SA/Wr 4/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankowska- Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy S. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi "A" (dalej: strona skarżąca) jest uchwała Rady Miejskiej S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. Wskazana uchwała została wydana na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). W § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że w wyniku głosowania tajnego na Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. został wybrany J. L. W § 2 uchwały stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że z protokołu sesji Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] października i [...] października 2019 r., podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że jedynym kandydatem na stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej był radny J. L. Głosowanie w przedmiocie wyboru przewodniczącego przeprowadzono dwukrotnie. Pierwsze w dniu 23 października 2019 r., podczas którego J. L. wyłączył się od głosowania. Za jego kandydaturą oddano 7 głosów, przeciw kandydaturze 7, a zatem nie uzyskał on wymaganej większości. Zarządzono przerwę w obradach, a ponowne głosowanie nad kandydaturą J. L. przeprowadzono w dniu 30 października 2019 r. J. L. nie wyłączył się wówczas od głosowania, a za jego kandydaturą oddano 8 głosów, zaś przeciwko 7 głosów. Radny J. L. uzyskał wymaganą ilość głosów i został wybrany na Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., co znalazło potwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, który określa proceduralną przesłankę podejmowania uchwał w tej materii i wprowadza instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Zdaniem strony skarżącej niewyłączenie się J. L. od głosowania w przedmiocie jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady miejskiej, stanowiło naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, albowiem głosowanie w sposób oczywisty dotyczyło interesu prawnego J. L. Wskazano ponadto, że głos, który radny oddał za swoją kandydaturą miał charakter decydujący i bezpośrednio zaważył na wyniku głosowania. Uzasadniając powyższe stanowisko strona skarżąca powołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. I OSK 125/13, z dnia 25 stycznia 2010 r. II OSK 1865/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2016 r. SA/Wr 229/16. Końcowo strona skarżąca wyjaśniła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż w swoich celach statutowych posiada prowadzenie działalności społecznie użytecznej na rzecz ogółu społeczności lokalnej S., w szczególności wypowiadanie się w sprawach publicznych i wywieranie wpływu na lokalną politykę gospodarczą, społeczną i kulturalną oraz jawność życia publicznego i rzecznictwo praw wspólnoty samorządowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości dokonanego wyboru przewodniczącego rady miejskiej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ przyznał, że zaistniała w funkcjonowaniu Rady Miejskiej w S. sytuacja rodzi wątpliwości co do prawidłowości i zgodności z prawem działań rady i ewentualnych skutków prawnych uznania w przyszłości czynności jej przewodniczącego za nieważne lub bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola tego Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej S. Sąd uznał, że skarga wniesiona na ten akt zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia uchwały lub naruszono procedurę podjęcia uchwały. Przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Istota zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia w jaki sposób należy interpretować pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym i wyjaśnienia czy w razie kandydowania radnego na stanowisko przewodniczącego rady miejskiej jego udział w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego wyboru jest równoznaczny z naruszeniem ww. przepisu. Wskazać należy, iż art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowi odstępstwo od wyrażonego w art. 24 ust. 1 tejże ustawy obowiązku brania przez radnego udziału w pracach rady i komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Wprowadzenie do ustawy o samorządzie gminnym art. 25a miało za zadanie przeciwdziałać korupcji oraz wprowadzać gwarancje prawidłowego, uczciwego, zgodnego nie tylko z prawem, ale również z dobrymi obyczajami sprawowania mandatu przez radnego. Uniemożliwiało też radnemu czerpanie korzyści osobistych lub majątkowych ze sprawowanej funkcji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1865/09 po pierwsze, pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego, ale może to być równie dobrze przepis postępowania lub ustrojowy), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki - por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (Lex Polonica nr 332569). Stanowisko to powtórzono także w wyroku NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy. Po drugie, za trafnością takiej interpretacji art. 25a u.s.g., przemawiają reguły wykładni systemowej. Jedna z nich stwierdza, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy - por. J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403. Niedopuszczalna więc jest taka wykładnia art. 25a u.s.g., która nadaje temu przepisowi takie samo znaczenie jak art. 24 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) mimo, że ten ostatni przepis wyraźnie ogranicza prawo radnego do brania udziału w głosowaniu, ze względu na jego interes prawny, tylko do określonej kategorii spraw majątkowych. Po trzecie wreszcie, mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 25 ust. 8 u.s.g., zasadnym jest stwierdzenie, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. Za bardzo szerokim ujęciem normatywnym źródeł interesu prawnego opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, w którym uznał, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, albowiem każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Przyjąć zatem należy, że pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją radnego. Interes ten wynikał w przedmiotowej sprawie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ze sprawowaniem funkcji przewodniczącego wiąże się podwyższenie przysługującej radnemu diety, co wskazuje na istnienie po stronie kandydującego na to stanowisko radnego interesu majątkowego. Istotne jest również, że przewodniczący rady miejskiej reprezentuje radę w stosunkach wewnętrznych z innymi jednostkami organizacyjnymi gminy, organizuje prace rady i prowadzi jej obrady. Jako uzasadnione jawi się zatem stanowisko strony skarżącej, że interesu prawnego, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, nie można traktować w sposób wąski i ograniczać go wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes ten wynika bowiem także z przepisów ustrojowych, do których należą regulacje odnoszące się do uprawnienia radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że dla oceny skutków naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie ma znaczenia czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały o jego wyborze na stanowisko przewodniczącego rady. Przepis ten został sformułowany w sposób kategoryczny, a co przemawia za obiektywnym rozumieniem ujętego w jego treści interesu prawnego (tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 11 czerwca 2013 r., II SA/Po 341/13). Jednakże należy mieć również na względzie kwestie związane z przestrzeganiem dobrych obyczajów, do których niewątpliwie należy reguła mówiąca o tym, że nie powinno się głosować we własnej sprawie. Zasady te dotyczyć powinny w szczególności osób, które pełnią doniosłe dla społeczności lokalnych funkcje radnych. Są one w szczególny sposób zobowiązane do etycznego, transparentnego i niebudzącego moralnych wątpliwości sprawowania powierzonego im mandatu. Rażąca jest zatem w niniejszej sprawie swoista niekonsekwencja w postępowaniu J. L., który podczas podejmowania uchwały w przedmiocie wyboru nowego przewodniczącego rady miejskiej wyłączył się przy pierwszym głosowaniu nad swoją kandydaturą, z niewiadomych zaś powodów postanowił jednak uczestniczyć w kolejnym, podczas którego dzięki oddanemu na swoją kandydaturę głosowi, uzyskał już wymaganą do objęcia funkcji przewodniczącego większość. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że udział radnego w głosowaniu nad uchwałą, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania, należy traktować jako istotne naruszenie prawa. Sąd uwzględnił skargę w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. i orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.