II SA/Po 341/13

Dnia 11 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia 7 lutego 2013 r. Rada Miejska w T. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. B. wybranego do Rady Miejskiej T. w Okręgu Wyborczym nr 2 wskutek utraty prawa wybieralności. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2010 r. nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), nazywanej dalej: "Ordynacją samorządową". W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że radny K. B. wybrany na kadencję 2010-2014 od roku 2011 nie zamieszkuje na stałe na terenie Gminy Miejskiej T., co stanowi podstawę do podjęcia przez radę Miejską T. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Ordynacji samorządowej. Powołując się na przepisy art. 7 (bierne prawo wyborcze) i art. 5 (czynne prawo wyborcze) powołanej ustawy oraz art. 25 Kodeksu cywilnego (miejsce zamieszkania), Rada stwierdziła, że z uwagi na zamieszkiwanie na stałe poza obszarem Gminy radny jest często nieobecny na posiedzeniach rady, jak również nie uczestniczy w pracach komisji. Wyjaśniła, że łącznie, na zwołane 24 sesje radny uczestniczył w 12 obradach: w 2012 r. na 9 zwołanych sesji radny uczestniczył w jej pracach dwukrotnie, nie uczestniczył również w obradach uroczystej sesji w dniu 3 maja 2012 r. Dalej Rada wskazała, że na 21 zwołanych w obecnej kadencji posiedzeń Komisji Zdrowia i Pomocy Społecznej radny, będąc członkiem tej komisji, uczestniczył zaledwie w jednym posiedzeniu. Ponadto Rada wskazała na problemy z dostarczaniem radnemu korespondencji (adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma, że adresat nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, wystawienie dla innego radnego upoważnienia do odbioru korespondencji), w tym że wszelka korespondencja od radnego pochodzi z O.. Rada wyjaśniła, że od 1 maja 2011 r. radny pełni obowiązki Dyrektora Nowego Szpitala w O., natomiast od grudnia 2011 r. pełni funkcję Prezesa Zarządu tego szpitala, co wiąże się z koniecznością zamieszkiwania na terenie innej gminy, w odległości ok. 250 km od T.. Wskazując na wyniki rozmowy przeprowadzonej z radnym w dniu 27 października 2011 r. (radny wskazał trzy miejsca zamieszkania: T., O., B. i wymijająco odpowiedział, że zamieszkuje wszędzie), Rada podniosła, że ośrodek osobistych i majątkowych interesów radnego znajduje się w pobliżu miejsca pracy i zamieszkiwania pozostałych członków najbliższej rodziny. Wskazując na obowiązki radnego wynikające z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), Rada stwierdziła, że radny przebywający stale poza obszarem gminy, w której uzyskał mandat, w sposób oczywisty traci więź zarówno z mieszkańcami, jak i z samą gminą, co znalazło wyraz w przywołanym wcześniej art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji samorządowej. Przed podjęciem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego radny złożył w dniu 27 października 2011 r., po zakończonych obradach sesji Rady Miejskiej T., wyjaśnienia przed Prezydium Rady w zakresie okoliczności dotyczących biernego prawa wyborczego (miejsca zamieszkania). Na XXV sesji Rady w dniu [...] 2013 r., na której podjęto uchwałę [...] z w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego, K. B. przed przystąpieniem do glosowania w jego sprawie złożył wyjaśnienia, przedstawiając okoliczności podjęcia pracy w szpitalu w O., a następnie w szpitalu w G., stwierdzając, że zmiany miejsca pobytu wiązały się ze specyfiką jego pracy. Podniósł, że stara się jak najczęściej przebywać w T., ma tutaj mieszkanie, którego jest właścicielem i jedyne miejsce zamieszkania w Polsce, tutaj się rozlicza w Urzędzie Skarbowym, aktywnie działa i stara się uczestniczyć w pracach fundacji, którą założył, tutaj jest również miejsce pracy jego żony, która aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym, tutaj urodził się jego syn, mimo że już pracował w O.. Stwierdził, że wszystko, co robi, robi w interesie mieszkańców T., z którymi utrzymuje stałą więź. Nie zgodził się z uzasadnieniem projektu uchwały w jego sprawie, zarazem potwierdził liczbę sesji rady, w których uczestniczył. Rada Miejska w T. 7 głosami "za", przy 5 "przeciw" i 9 "wstrzymujących się" podjęła przedmiotową uchwałę. W głosowaniu uczestniczyło 21 radnych obecnych na XXV sesji Rady, w tym K. B., którego dotyczyła podjęta uchwała. K. B., za pośrednictwem upoważnionego innego radnego, odebrał w dniu 13 lutego 2013 r. odpis podjętej w jego sprawie uchwały. W dniu 20 lutego 2013 r. (data wpływu pisma do organu) K. B. wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej T. skargę na uchwalę nr [...] Rada Miejska w T. z dnia [...]2013 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcie mandatu radnego. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, że T. nie stanowi jego miejsca zamieszkania oraz art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji samorządowej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przesłanka utraty prawa wybieralności uprawniająca Radę Miejską do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wystąpiła w jego przypadku. Domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia dowodów z zeznań wskazanych świadków na okoliczność, że jego miejscem zamieszkania jest miasto T.. W uzasadnieniu podniósł, że faktycznie pracę zawodową wykonuje obecnie poza Turkiem, jednak taki stan rzeczy był wynikiem utratą funkcji dyrektora szpitala w T. i potrzebą znalezienia nowego zatrudnienia; pomimo to jego miejsce zamieszkania nadal znajduje się w T. Przybliżył działania, jakie podejmował na rzecz szpitala i lokalnej społeczności. Stwierdził, że gdy został wybrany do rady Miejskiej, to nie miał wówczas zamiaru wyjeżdżać do innego miasta, gdyż chciał mieszkać w T., tu się rozwijać i działać na rzecz szpitala i służyć mieszkańcom. Ponadto przybliżył okoliczności, w jakich był zmuszony do rezygnacji ze stanowiska dyrektora PZOZ w T., poszukiwania i podjęcia nowej pracy od 1 maja 2011 r. w O., z braku odpowiednich stanowiska w T.. Zarazem wyjaśnił, że jego miejsce pracy ponownie ulegnie zmianie w związku z otrzymaniem kolejnej propozycji zatrudnienia w G.. Wyjaśnił, że jego sytuacja zawodowa – zmiana średnio co 2 lata miejsca zatrudnienia wynika aktualnej specyfiki rynku pracy, która wymaga mobilności. Wobec tego podejmowanie zatrudnienia poza obszarem gminy T. nie oznacza, że tym samym zmieniło się jego stałe miejsce zamieszkania, gdyż jest to jedynie zwykły pobyt w danym miejscu w celu wykonywania pracy zawodowej. Powołując się na poglądy literatury przedmiotu i orzecznictwa dotyczący art. 25 Kodeksu cywilnego (o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu, które muszą wystąpić łącznie), stwierdził, że jego oświadczenie o zamiarze stałego przebywania w T. powinno być dla Rady Miejskiej wiążące, gdyż miasto to wybrał na swoje miejsce zamieszkania i tutaj jest zameldowany. Podkreślił, że miejsca, w których przebywa tylko ze względu na pracę, a fakt zatrudnienia poza terenem gminy wynika wyłącznie z obecnych uwarunkowań na rynku pracy, nie stanowią jego miejsca stałego pobytu i w każdej chwili mogą ulec zmianie; wobec tego fakt obecnego przebywania w innym mieście związany z wykonywaniem tam pracy nie może stanowić przyczyny pozbawienia go miejsca zamieszkania w T.. W ocenie skarżącego Rada Miejska, podejmując przedmiotową uchwałę, pozbawiła go niejako miejsca zamieszkania, a tym samym biernego i czynnego prawa wyborczego. Podkreślił, że w sytuacji uznania podjętej uchwały za zgodna z prawem jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, na które wydał miasto T., przestanie istnieć. Zauważył, że od pojęcia "zamieszkanie" (domicilium, domicyl) należy odróżnić pojęcie "pobyt" oznaczające fizyczne przebywanie w danym miejscu bez ustalenia zamiaru stałego pobytu. W jego ocenie główna przesłanka, na podstawie której uchwałę podjęto, nie występuje, co narusza art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji samorządowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska T., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na wyjaśnienia radnego udokumentowane notatką służbową z dnia 27 października 2011 r., organ stwierdził, że radny wskazał, iż miejscem stałego zameldowania jest B., natomiast T. wskazał jako miejsce zameldowania czasowego oraz ośrodek osobistych i majątkowych interesów, argumentując to posiadaniem mieszkania własnościowego; jako adres przebywania i zamieszkania skarżący wskazał T., O. oraz B.. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił poszerzoną argumentację, zbieżną argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w tym treść wyjaśnień, jakie radny złożył na sesji Rady Miejskiej w dniu 7 lutego 2013 r. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że radny K. B. nie przebywa w T., jak również nie wykazał się zamiarem stałego pobytu, a więc nie spełnia przesłanki zamieszkania zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego; liczne nieobecności na sesjach i komisjach Rady, przedstawienie tylko jednej interpelacji, wobec braku innych dokumentów świadczących o pracach radnego na rzecz Gminy, wskazują na brak znamion długotrwałego i ciągłego wykonywania obowiązków radnego. Stąd też, w ocenie Rady, wygaśnięcie mandatu radnego w świetle art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji samorządowej nastąpiło z mocy prawa, a Rada jedynie urzędowo potwierdziła wystąpienie tego skutku prawnego. Występujący na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze, a nadto wskazał, iż planuje ponowne podjęcie pracy w w charakterze dyrektora szpitala w T. Wyjaśnił nadto, iż jego zona jest obecnie na urlopie wychowawczym i w związku z tym, iż maja dwuletnie dziecko faktycznie przebywa wraz z nim w G. Skarżący podał nadto, iż uczestniczył w głosowaniu nad uchwałą w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w art. 147 § 1 stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd Administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 p.p.s.a nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto należy, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena prawidłowości uchwały Rada Miejskiej w T. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcie mandatu radnego K. B. wybranego do Rady Miejskiej T. w Okręgu Wyborczym nr 2 wskutek utraty prawa wybieralności. Uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcie mandatu radnego niewątpliwie dotyczy interesu prawnego tego radnego, albowiem pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Niewątpliwie zaś uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego ma wpływ sytuacje prawną podmiotu, którego dotyczy, albowiem wiąże się z utratą przez taka osobę nie tylko prawa uczestniczenia w pracach rady gminy, ale także uprawnień do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach, jak też uprawnień związanych z ochroną przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu, czy też ochrona stosunku pracy radnego łączącego go pracodawcą. Analogiczne stanowisko wyrażane jest powszechnie w orzecznictwie sadów administracyjnych, czego przykładem mogą być wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 507/05, z dnia 3 marca 2008 r. sygn. II OSK 1844/07 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Zgodnie zaś przepisem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Jak wynika z protokołu XXV sesji Rady odbytej w dniu [...]2013 r., na której podjęto uchwałę [...] w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego K. B. radny ten uczestniczył w głosowaniu dotyczącym przyjęcia powyższej uchwały. W sesji brało bowiem udział 21 radnych, w tym K. B. i wszyscy ci radni głosowali nad przedmiotową uchwałą, w tajnym głosowaniu oddano bowiem 21 głosów: 7 "za" przyjęciem uchwały, 5 "przeciw" i 9 "wstrzymujących się". Zauważyć zaś należy, iż skoro bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje, to radny co, do którego rada gminy zamierza podjęć uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu ma prawo czynnie uczestniczyć w sesji rady i zabierać w jej trakcie głos oraz głosować nad wczesnej procesowanymi uchwałami, jednakże jest on jedynie wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu. Powyższe oznacza, iż zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem przepisów dotyczących trybu podejmowania uchwały, co samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały, bowiem okoliczności te nie podlegają w tej sprawie ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 115/13 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższych ustaleń brak jest przesłanek dla odnoszenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutów podnoszonych w skardze, albowiem kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały, a dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a u.s.g., uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialno prawnych podjęcia uchwały (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 341/05 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe Sąd, uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany ze względu na specyfikę zaskarżonego aktu jakim jest uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego. Co za tym idzie w przypadku stwierdzenia nieważności tej uchwały przez Sąd już z mocy prawa nie może być ona wykonywana i nie zachodzi potrzeba ponownego o tym orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując art. 152 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.