III SA/Wr 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę w całości; II. przyznaje r.pr. M.K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. – kwotę [...] zł ([...]) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Przedmiotem skargi A. K. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. znak sprawy [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części dotyczącej: 1) składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie sierpień 2014 r. w kwocie 2.165,91 zł; 2) należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych w okresie sierpień 2014 r. w kwocie 1.973,35 zł należności głównej plus odsetki w wysokości 109 zł oraz w części dotyczącej należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w kwocie 119 zł, liczonych na dzień wpływu wniosku. Jak wynika z akt sprawy [...] maja 2018 r. do Oddziału ZUS wpłynął wniosek skarżącego, w którym zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przez zmarłego syna M. K. Uzasadniając swoją prośbę powołał się na swoją ciężka sytuację finansową i zdrowotną. Poinformował, że jest osobą od lat zmagającą się z chorobą [...]. Wyjaśnił, że po śmierci żony mieszka z synem. Środki finansowe jakimi dysponuje nie pozwalają na spłatę zadłużenia, a jedynie na zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. dnia [...].05.2018 r. wydał ww decyzję z dnia [...] maja 2018 r., w której na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 83b ust. 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 83b oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych i odsetek. Organ powołując treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazał, że dotyczy on jedynie możliwości umarzania należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek. Nie ma on jednak zastosowania do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek. Co oznacza że organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie. Organ poinformował, że w pozostałym zakresie wniosku rozstrzygnięcie zapadnie odrębną decyzją. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy własną decyzję. Organ ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że na podstawie analizy dokumentów będących w posiadaniu Zakładu ustalono, że dnia [...] czerwca 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. wydał decyzję sygn. sprawy [...] , w której orzekł o odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania spadkodawcy - zmarłego dnia [...] sierpnia 2014 r. M. K. - z tytułu nieopłaconych składek. Na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj.: [...] maja 2017 r. zobowiązania skarżącego, obejmujące należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne spadkodawcy oraz należności z tytułu zatrudnianych przez niego pracowników wynoszą 4.564,16 zł należności głównej. Tym samym skarżący odpowiada za zaległości powstałe z tytułu składek na ubezpieczenia osoby prowadzącej działalność gospodarczą jak i za zatrudnianych pracowników. W obecnym stanie prawnym, w stosunku do przedmiotowej sprawy miał zastosowanie art. 28 u.s.u.s. Powołany przepis umożliwia umorzenie należności składkowych w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 z zastrzeżeniem 3a. Natomiast na podstawie art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy czym zgodnie z art. 28 z zastrzeżeniem ust. 3a mogą być umarzane wyłącznie należności opłacane przez płatnika za siebie, należności opłacane przez płatnika za ubezpieczonych oraz należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Zdaniem organu z powyższego wynika, że w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie ma zastosowania powołany powyżej przepis, co wynika z art. 30 u.s.u.s. Zatem w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, Zakład słusznie odmówił wszczęcia postępowania. Natomiast art. 28 ust. 3a umożliwia umorzenie wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, tym samym w stosunku do należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych oraz do należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, również prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania. Organ jednocześnie wskazał, że w pozostałym zakresie została wydana odrębna decyzja. W skardze skarżący powołał się na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł o uchylenie obu decyzji. Zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i odmówienie wszczęcia postępowania sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek objętym punktem 2 sentencji decyzji z dnia [...] maja 2018 r. oraz naruszenie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w zakresie, w jakim przepis art. 30 ustawy nie wyłącza stosowania art. 28 ustawy. Strona zgodziła się z rozstrzygnięciem w zakresie punku 1 decyzji organu I instancji. Nie zgadza się jednak aby analogiczna niedopuszczalność wszczęcia postępowania zachodziła w odniesieniu do należności, o których stanowi punkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Zdaniem strony w odniesieniu do tych należności podstawy prawnej ich umorzenia nie może stanowić art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ale podstawę taką stanowić mogą przepisy art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Skoro istnieje podstawa, o którą można rozpatrzeć tę treść żądania, to nie zachodziła żadna z przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem strony bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z dnia [...] lipca 2018 r. która rozstrzyga merytorycznie o pozostałej części żądania skarżącego. Po pierwsze w aktach brak jest dowodu doręczenia tej decyzji, po wtóre decyzja z [...] lipca 2018 r. nie orzeka o całości odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych. Pominięte odsetki były objęte rozstrzygnięciem w punkcie 2 sentencji decyzji z dnia [...] maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W niniejszej sprawie przeprowadzona przez sąd kontrola we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2018 r. nie naruszają prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję własną o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 83b oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych wraz z odsetkami. Wskazać trzeba, że zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Jak stanowi art. 28 ust. 1 tej ustawy - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1)dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2)sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791); 3)nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4)nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a)wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b)nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5)naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6)jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek określa rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Jednocześnie, stosownie do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wyłączenie zawarte w tym przepisie czyni prawnie niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (pracowników). W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalnym jest w ogóle badanie istnienia przesłanek ich umorzenia, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. oraz w § 3 powołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego z 31 lipca 2003 r. Składki te są bowiem finansowane przez samych pracowników, z których wynagrodzenia są one potrącane. Natomiast rolą pracodawcy w tym zakresie - jako płatnika - jest bezwzględny obowiązek pobrania z przysługującego ubezpieczonym wynagrodzenia należnej części składki, a następnie jej odprowadzenie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pracodawca jest jedynie pośrednikiem pomiędzy ubezpieczonym a Zakładem, który nie ma prawa zatrzymać, jak i rozporządzać składkami finansowanymi w części przez pracowników. Zatem rola, jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych, wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Z tego względu w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że wniosek strony o umorzenie zaległych składek dotyczy składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej, przy czym w myśl art. 83b ust. 1u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powyższych względów należy uznać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał, iż objęte wnioskiem z [...] maja 2018 r. złożonym przez skarżącego składki w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu, a w konsekwencji organ administracji, działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 w związku z art. 30 u.s.u.s., prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w wyżej wymienionym zakresie. Za prawidłowe należy uznać także rozstrzygnięcie organu w zakresie punktu 2 sentencji decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Przypomnieć należy, że organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 83b oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (pokreśl. Sądu) odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych wraz z odsetkami. Wyżej powołany przepis art. 28 ust. 3a ustawy umożliwia umorzenie wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Na podstawie tego przepisu nie jest możliwe umorzenie należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych oraz należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Strona nie kwestionuje tego stanowiska. Jednak jej zdaniem organ nie powinien odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, lecz rozpatrzeć jej merytorycznie na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ odmówił wszczęcia postepowania w tym zakresie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 83b oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (pokreśl. Sądu). Wydanie tej decyzji w takim zakresie nie wykluczało wydania decyzji merytorycznej. Jak wynika z akt sprawy organ wydał taką decyzję dnia [...] lipca 2018 r. a przekazał do wysłania [...] lipca 2018 r. Jednak Sąd administracyjny na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie może zatem oceniać prawidłowość innej, nie zaskarżonej decyzji i odnosić się do zarzutów formułowanych wobec tej decyzji w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. Jeżeli strona uważa, że organ nie rozstrzygnął wniosku skarżącego w pełnym zakresie może domagać się wydania decyzji w pełnym zakresie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie przesłankę odmowy wszczęcia postępowania na gruncie powyższego przepisu stanowi sytuacja, w której wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1228/08; WSA w Olsztynie z 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 551/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl.- dalej - "CBOSA"). Skoro zatem treść 28 ust. 3a u.s.u.s. w sposób wyraźny sprzeciwia się prowadzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia składek w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych wraz z odsetkami, to prawidłowym jest w tym zakresie wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że prawidłowo organ w części 2 zaskarżonych rozstrzygnięć uwzględnił odsetki za zwłokę. Zaznaczyć trzeba, że art. 30 ww. ustawy mówi tylko o składkach finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, podczas gdy art. 28 ust. 3a mówi o należnościach z tytułu składek. Pojęcie "składki" nie może być utożsamiane z pojęciem "należności z tytułu składek", bowiem jest pojęciem szerszym, co potwierdza treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W ocenie Sądu zatem użycie przez ustawodawcę w treści art. 24 ust. 2 u.s.u.s. terminu "należności" oznacza, że wszystkie elementy w nim wymienione, tj. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek (por. wyroki: NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1491/17 i z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 679/08; WSA w Łodzi z 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 53/18 i z 16 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1090/16, dostępne w CBOSA). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ, rozpatrując wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r. o umorzenie składek, prawidłowo w punkcie 2 zaskarżonej decyzji odmówił wszczęcia postępowania także w zakresie odsetek za zwłokę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Przyznał kwotę 590,40 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.) uwzględniając nakład pracy radcy prawnego.