III SA/Wr 414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J. G. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 21 lipca 2020 r. nr 470500/71/37851/2020/ZPWWO/137/RDZ-ODW-ZPWWO uchylająca w całości decyzję tego organu z 17 czerwca 2020 r. nr 470500/71/37851/2020/ZPWWO i orzekająca o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek należnych na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020 r. w wysokości 3 633, 29 zł. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżący w dniu 4 maja 2020 r. złożył wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone (mniej niż 10 ubezpieczonych) za marzec, kwiecień, maj 2020 r. – na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Decyzją z 17 czerwca 2020 r. organ działając w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374; dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i stwierdził, że dla "wniosko-okresu kwiecień 2020" brak możliwości not umorzenia z powodu braku nieopłaconej należności do umorzenia, a w związku z tym skarżącemu nie przysługuje prawo do ww. zwolnienia za okres kwietnia 2020 r. Pismem z 26 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący podał, że przed złożeniem wniosku RDZ o zwolnienie z opłacania składek w dniu 9 kwietnia 2020 r. opłacił składki za marzec 2020 r. Kierował się bowiem informacjami związanymi z tarczą antykryzysową, w świetle których zaległość na koncie ZUS z tytułu nieopłacenia jakichkolwiek składek uniemożliwi ubieganie się o umorzenie za te trzy miesiące. Wskazał, że decyzją z dnia 12 maja 2020 r. umorzone zostały mu składki za marzec 2020 r., wobec czego powinna powstać nadpłata tych środków, które wcześniej opłacił. Zdaniem strony, składki opłacone powinny zostać zaksięgowane na poczet miesiąca czerwca 2020 r.. Skarżący uzasadniał, że nie rozumie decyzji wydanej w dniu 17 czerwca 2020 r. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 uchylił decyzję z 17 czerwca 2020 r. w całości i orzekł o zwolnieniu z opłacania składek za kwiecień 2020 r. w wysokości 3 633, 29 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po weryfikacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący został zwolniony z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w kwocie 3 633, 29 zł. W skardze na tę decyzję strona zarzuciła naruszenie art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej decyzji co do kwoty zwolnienia. Powtórzyła argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazała, że zaskarżoną decyzją została zwolniona z opłacania składek za kwiecień 2020 r. tylko w kwocie 3 633, 29 zł, a nie w całości, tj. w kwocie 6 146, 65 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że kwota zwolnienia w wysokości 3 633, 29 zł obejmuje składki na ubezpieczenia społeczne (2 677, 98 zł), na ubezpieczenie zdrowotne (764, 92 zł) na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (190, 39 zł). Należność za kwiecień 2020 r. była pokryta częściowo wpłatą dokonaną w dniu 9 kwietnia 2020 r., a częściowo wpłatą dokonaną 16 marca 2020 r. W dniu 16 lipca 2020 r. Wydział RKS przeksięgował wpłatę za marzec 2020 r. na zakres "40" (wpłata z dnia 9 kwietnia 2020 r.). Po przeksięgowaniu utworzyły się systemowo noty umorzeniowe za miesiąc kwiecień 2020 r. Noty zostały utworzone na niepełną kwotę, ponieważ na koncie figurowała nadpłata z wpłat wcześniejszych, tj. z 16 marca 2020 r. O nadpłacie skarżący został poinformowany pismem wysłanym w dniu 8 stycznia 2020 r. Ponadto organ wskazał, że po wejściu w życie – 20 września 2020 r. - art. 10 ustawy o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1423) organ ponownie (z urzędu) rozpatrzy wnioski wszystkich płatników, którzy złożyli wniosek o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. i mieli nadpłatę lub opłacili składki za kwiecień i maj 2020 r. i w związku z tym nie zostali zwolnieni z obowiązku ich opłacenia w wysokości 100% lub 50% składek należnych. Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 396/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 24 marca 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1232/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 15 lipca 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 414/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja ZUS z dnia 21 lipca 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS z dnia 17 czerwca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Decyzją z 17 czerwca 2020 r. wydaną na wniosek strony złożony w dniu 4 maja 2020 r. ZUS odmówił zwolnienia z tego obowiązku za okres kwietnia 2020 r. na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, a odmowę uzasadnił brakiem możliwości utworzenia not umorzenia z powodu braku nieopłaconej należności. Zaskarżoną zaś decyzją, wydaną na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19), ZUS uchylił decyzję z 17 czerwca 2020 r. i orzekł o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek w wysokości 3 633, 29 zł nie podając w istocie żadnego uzasadnienia tej decyzji. W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący w dniu 4 maja 2020 r. skierował do ZUS wniosek w trybie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zasadniczo wniosek taki może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 "od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Nie ma wątpliwości, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s. i art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja (ale także decyzja wydana w pierwszej instancji) w istocie pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (wyrok NSA oz. W Krakowie z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych,orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Organ jest więc zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunków tych nie może niweczyć okoliczność, którą Sąd dostrzega, że decyzje dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania składek (jako istotny element wsparcia podmiotów dotkniętych skutkami epidemii COVID-19) w zamyśle ustawodawcy mają być podejmowane szybko (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). W żadnym stopniu nie uzasadnia to odstąpienia od uzasadnienia decyzji lub sporządzenie go przez organ w sposób, który nie poddaje się kontroli legalności. W sprawie, organ w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania składek w konkretnej wysokości. Domysłom strony, a także Sądu, pozostawiając przyczyny uchylenia decyzji z 17 czerwca 2020 r. i jednocześnie orzeczenia (a w zasadzie poinformowania strony) o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek we wskazanej kwocie. W tym stanie rzeczy nie jest możliwa kontrola legalności zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo, dlaczego konkretnie odmówiono stronie prawa do zwolnienia ze składek w trybie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Trzeba przy tym podkreślić, że przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy problem taki miał sam organ, co potwierdzają akta sprawy (wydruk mejla z 14 lipca 2020 r., w którym jedna pracownica ZUS prosi drugą o podanie przyczyn odmowy skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania składek). Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, a odnosząca się zarówno do decyzji z 17 czerwca 2020 r. jak i decyzji zaskarżonej, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. Przyjęcie odmiennej oceny naruszałoby kardynalne zasady postępowania administracyjnego, szeroko rozumianego prawa do dobrej administracji i prawa strony do rzetelnego procesu (wywodzonych z art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP, art. 41 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Organ jest bowiem zobowiązany przez ustawodawcę do przyjęcia funkcji organu administracyjnego w rozpatrywanym przypadku, mimo że w istocie organem administracji publicznej nie jest. W tym stanie rzeczy, uzasadnienie przyczyn podjęcia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie może wynikać dopiero z uzasadnienia odpowiedzi na skargę na tę decyzję. Pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę nie może zastąpić czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem. Przytoczenie okoliczności, uzasadniających – zdaniem organu - wydanie rozstrzygnięcia najpierw o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za jeden okres (kwiecień 2020 r. mimo złożenia wniosku za cały ustawowy okres zwolnienia), a następnie (w zaskarżonej decyzji) o uchyleniu decyzji pierwotnej i orzeczeniu o zwolnieniu w określonej kwocie za kwiecień 2020 r. pozbawiło stronę możliwości odniesienia się do nich w toku postępowania administracyjnego. Ponadto sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność wykazania w decyzji, że prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 skarżącemu nie służyło lub służyło w określonej kwocie i dlaczego. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, CBOSA). Zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie najpierw przyczyn odmowy zwolnienia z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i toku rozumowania stanowiącego podstawę tej odmowy, następnie – przyczyn uchylenia tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji - powodu, dla którego kwota zwolnienia została ograniczona w stosunku do rzeczywistej wysokości składki, na co powołał się skarżący w skardze. Zweryfikowanie stanowiska z zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie jest możliwe w oparciu o uzasadnienie decyzji zaskarżonej. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 17 czerwca 2020 r. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.