III SA/Wr 421/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B.G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. W dniu [...] r. B. G. (zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "skarżącą"), złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. wniosek o wpis do ewidencji producentów. Wobec wskazania przez wnioskodawczynie we wniosku - w rubryce odnośnie pozostania w związku małżeński - nie dotyczy. Kierownik Biura wezwał wnioskodawczynię do złożenia stosownych wyjaśnień. Skarżąca wskazała, że wpis we wniosku "nie dotyczy" oznacza, że ta rubryka jej nie dotyczy, ponieważ nie pozostaje w związku małżeńskim z osoba, która byłaby współposiadaczem jej gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił dokonania wpisu do ewidencji producentów. W uzasadnieniu wskazano, że z wielokrotnie składanych przez skarżącą oświadczeń, pism, aktów notarialnych wynika, że pozostaje w związku małżeńskim. W tym stanie, z uwagi na pozostawanie przez skarżącą w związku małżeńskim i fakt, że współmałżonek wnioskodawczyni posiada już nadany numer ewidencyjny, należało odmówić wnioskowanego wpisu. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 r. Nr 10, poz. 76), w przypadku małżonków nadaje się numer jednemu ze współmałżonków. W odwołaniu skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu: wskazanie błędnego przedmiotu w sprawy; wskazanie błędnej podstawy prawnej oraz błędnego uzasadnienie. Organ odwoławczy - Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. - po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wpis do ewidencji producentów w trybie art. 64 § 2 kpa, z pouczaniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podana (wniosku ) bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., wezwał w trybie art. 64 § 2 kpa skarżącą do uzupełnienia wniosku z dnia [...]– wypełnienie rubryki dotyczącej pozostawania w związku małżeńskim, z pouczaniem, że nieusunięcie tego braku w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o udzielenie jej szczegółowych informacji dotyczących prowadzonego postępowania, w tym o udostępnienie jej danych znajdujących się w elektronicznej ewidencji producentów, poprzez wydanie jej stosownych wydruków oraz zażądała wskazania jej podstawy prawnej do nakazania ujawnienia jej stanu cywilnego, w związku ze złożonym wnioskiem. Skarżąca powołała się przy tym na przepis art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazała, że nawet jeżeli w formularzu wniosku o wpis istnieje stosowna rubryka do ujawnienia stanu cywilnego, to rozwiązanie takie, jako niezgodne z ustawą zasadniczą, nie może być podstawą zobowiązania do wskazywania takich danych. Pismem z dnia [...] r. " Informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania", organ pierwszej instancji poinformował skarżącą, że z uwagi iż wniosek z dnia [...] r. nie spełnia wymagań formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 163, poz.1104) i mimo dwukrotnych wezwań o usunięcie braków nie uzupełniono w terminie wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, pozostawiono przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Odrębnym pismem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., udzielił skarżącej w enumeratywnie wyliczonych punktach, odpowiedzi na postawione pytania w piśmie z dnia [...] r. Wskazać należy, że pismem z dnia [...] r. skarżącą wywiodła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., wskazując, że pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] r., jest w istocie "tajną decyzją" bowiem zawiera cztery niezbędne elementy do uznania go za decyzję. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyrokiem z dnia [...] r. (Sygn. akt. III [...]) Sąd oddalił skargę. Z kolei pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła "wniosek w trybie odwoławczym" dotyczący pisma z dnia [...] r. Wskazał w nim, że wobec braku pouczenia o środkach zaskarżenia, składa wnioski alternatywne: odwołanie o decyzji o odmowie wpisu, bowiem doręczone jej pismo (z dnia [...] r.) jest taką w istocie wadliwą decyzją; skargę na bezczynność organu w zakresie nie wydania poprawnego rozstrzygnięcia; wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez ponowne rozpoznanie jej wniosku. Organu drugiej instancji, przed rozpoznaniem tego pisma odwoławczego, wezwał skarżącą do sprecyzowania żądań zawartych w piśmie z dnia [...] r. odnośnie informacji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W odpowiedzi, w pismem z dnia [...] r. skarżąca wskazał, że organ pierwszej instancji wydał wadliwą decyzję, a wobec uchylenia się o pouczeniu o środkach zaskrzenia, wniosła o zastosowanie w sprawie dwóch środków zaskarżenia: odwołania od wadliwej decyzji nazwanej pismem -informacją i skargę na bezczynność organu. Wskazać należy, że podniesiona bezczynność organu jest przedmiotem odrębnego postępowania. W tym stanie, postanowieniem z dnia [...] r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma – informacji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w sprawie pozostawienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. bez rozpoznania. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, podstaw prawnych, organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, albowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia. Podniósł, że zarówno braki formalne wniosku jak i merytoryczne nie dają podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też do rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani też postanowienia, a jest czynnością materialno – techniczna, od której nie służy odwołanie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wywiodła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia organu odwoławczego, bowiem informacja organu pierwszej instancji jest wadliwą decyzją o odmowie wpisu do ewidencji producentów, zawiera wszystkie wymagane elementu uznania za decyzję administracyjną. Skarżąca powołała się na przepis art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazała, że nawet jeżeli w formularzu wniosku o wpis istnieje stosowna rubryka do ujawnienia stanu cywilnego, to rozwiązanie takie, jako niezgodne z ustawą zasadniczą, nie może być podstawą zobowiązania do wskazywania takich danych. Skarżąca podniosła, że organ Agencji może odmówić wpisu do ewidencji wnioskodawcy jedynie z przyczyny wskazanej w art.13 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W tej sytuacji nie można odmówić wpisu z powodu, że wnioskodawca jest żonaty/zamężna z rolnikiem, któremu uprzednio nadano numer ewidencyjny producenta rolnego. Natomiast zapis art. 12 ust. 4 tej ustawy dotyczy wyłącznie małżonków, którzy są wspólnie posiadaczami gospodarstwa. Jeżeli więc wnioskodawca nie posiada małżonka, z którym wspólnie jest producentem rolnym, nie ma obowiązku ujawniania organowi swego stanu cywilnego. Wniosła o spowodowanie udostępniła przez organy Agencji jej stanu wpisu w ewidencji producentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze odnośnie braku obowiązku ujawnienia poufnych danych osobowych, że informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest w istocie decyzją o odmowie wpisu do ewidencji producentów. Podniosła, że organ udostępnił skarżącej aktualny stan wpisu strony w ewidencji producentów, w którym jej status jest określony wadliwie jako zawieszony. Na rozprawie w dniu [...] r., pełnomocnik organu przełożył do wglądu postanowienie Prezesa Agencji z dnia [...]r. (nr [...]), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie uchybienia prawa nie występują, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma – informacji z dnia [...] r. w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r. o wpisanie do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego, wydanego w trybie art. 64 § 2 kpa. Skarżącą jednoznacznie wskazał, że traktuje informację z dnia [...] r. jako decyzję administracyjną od której służy odwołanie. Zgodnie z art. 64 kpa, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Pojęcia "przepisów prawa", ustalających inne wymagania, użyto tu na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie chodzi jedynie o przepisy kpa i wynikające z nich wymagania ale także o przepisy szczególne. Na podstawie omawianego przepisu można niewątpliwie wzywać stronę do uzupełnienia wniosku w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów, usunięcia braku formalnego tego wniosku. Kwestie wpisu do ewidencji producentów i nadania stosownego numeru identyfikacyjnego reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.). Zgodnie jej postanowieniami, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (art. 11 ust.1). Zgodnie z art. 17 pkt 1 tej ustawy, Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i roz-woju z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 163, poz.1104), wniosek o wpis do ewidencji producentów zawiera min. informacje, czy wnioskodawca, w dniu składania wniosku, pozostaje w związku małżeńskim lub jest współposiadaczem gospodarstwa rolnego, lub prowadzi działalność w formie spółki cywilnej. Z powyższego wynika, iż składany na urzędowym formularzy wniosek o wpis do ewidencji producentów winien czynność zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa (rozporządzeniu), podawać określone dane wymagane w tych przepisach, poprzez wypełnienie rubryk stosownym wpisem. W sprawie, odnośnie rubryki pozostawania w związku małżeńskim, poprzez wpis: tak/nie. W konsekwencji, stosownie do wskazanego art. 64 § 2 kpa, jeżeli taki wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w tych przepisach prawa, organ rozpoznający sprawę winien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] r., Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. wezwał skarżącą, w trybie art. 64 § 2 kpa, do uzupełnienia wniosku z dnia [...] r. o wpis do ewidencji producentów w tym zakresie, z pouczaniem, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji nie usunięcia w terminie tego braku formalnego wniosku, pomimo wezwania, organ pierwszej instancji przedmiotowy wniosek pozostawił bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia [...] r. W tej sytuacji, według Sądu, trafne jest stanowisko organu odwoławczego kwalifikujące pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] r. jako informacji o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nie spełnienie wymagań formalnych, na zasadach art. 64 § 2 kpa. Wskazać należy, że przepis art. 64 kpa reguluje wyłącznie kwestie braków wniosków wnoszonych do organu, oraz przesądza o możliwości i trybie usuwania tych braków, nie stanowi natomiast podstawy do rozpoznawania ich co do istoty, nie daje podstawy do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Tym samym, nie wchodzą w merytoryczną ocenę konieczności lub nie podawania określonych danych osobowych we wniosku, zasadnie - w ocenie Sądu - organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalności dowołania z przyczyn przedmiotowych. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, słusznie zatem, w ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozpoznając wniesione przez skarżącą odwołanie od powyższego pisma (z dnia [...] r.) uznał, że skoro stanowi ono jedynie informację o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na zasadach art. 64 § 2 kpa, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie. Skarżąca zatem bezpodstawnie twierdzi, że rozpatrywaną sprawę organ rozstrzygnął w formie decyzji administracyjnej. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), lecz ma charakter czynności materialno-technicznej. Mieści się w grupie aktów i czynności z zakresu administracji o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi po sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2010 r., I SA/Bk 180/10; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10). Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie służy stronie jedynie od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. Skoro przedmiotowe pismo z dnia [...] r. nie było decyzją administracyjną, nie służyło od niego odwołanie. W rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie jest bowiem jednym ze środków zaskarżenia umożliwiającym jedynie weryfikację decyzji administracyjnych. Kodeks nie zawiera natomiast unormowań dopuszczających wniesienie odwołania od aktów niebędących decyzjami lub od innych czynności organów administracyjnych. W przypadku wniesienia odwołania od takich aktów lub czynności, zgodnie z art. 134, organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Tym samym, jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej prze organ pierwszej instancji, kwalifikowanej jako akt, czynności z zakresu administracji o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak jak w sprawie), to organ drugiej instancji obowiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania, zgodnie z art. 134 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.