III SA/Wr 427/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umarza postępowanie w sprawie; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...].07.2018r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. ( dalej: organ, Dyrektor ZUS), działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpoznaniu wniosku W. P. (dalej: skarżący, strona) z 21 czerwca 2018r. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2018r. znak [...], którą orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania: 1. w części dotyczącej składek ubezpieczeniowych w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz.1257 ze zm.) - dalej k.p.a., w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017r., poz. 1772 ze zm.) - dalej u.s.u.s. 2. w części dotyczącej składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie analizy stanu faktycznego oraz w oparciu o powołane przepisy organ doszedł do przekonania, iż zasadne było wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wskazanym powyżej zakresie. Podniesiono, że [...] maja 2018r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tyt. składek do zapłaty, których był zobowiązany na mocy prawomocnej decyzji z [...] grudnia 2006r. znak [...]. o odpowiedzialności za zobowiązania "A" s.c. W okresie w którym powstało zadłużenie, płatnik składek zatrudniał pracowników, a zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., co oznacza, iż brak jest prawnych możliwości prowadzenia postępowania o umorzenie co do zadłużenia składkowego wynikającego z nieopłacania składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dalej organ wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wykładnia w/w przepisu jednoznacznie wskazuje, iż umorzenie składek na w/w podstawie może nastąpić tylko w przypadku na własne ubezpieczenie płatnika składek, a przepis ten nie ma zastosowania do należności z tyt. składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika składek. W kontekście tego przepisu dot. umorzenia zawartych w art. 28 i 30 u.s.u.s., uznając, iż w zakresie przedmiotowym wniosku skarżącego nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania, a zatem organ winien wydać rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie, zarzucając , że została wydana z naruszeniem art. 61 a k.p.a. oraz art. 30 i art. 28 u.s.u.s. Skarżący podniósł, że decyzja powyższa jest bezprawna i podkreślił, że spółką "A" zarządzał jego nieżyjący już obecnie wspólnik A. C., który miał uprawnienia i obowiązek zapłaty składek ubezpieczeniowych, on też przejmował wszystkie pieniądze z banku, kredyty, odpowiadał za należności za pracę. Sam skarżący nie miał żadnych uprawnień i żadnych możliwości płatniczych. Podkreślił, że obecnie pod domem byłego wspólnika znajduje się samochód osobowy marki [...], podlegający zajęciu przez komornika i ZUS, zaś w domu byłego wspólnika znajdują się meble kuchenne, pokojowe, komputery, sprzęt treningowy – o łącznej wartości [...] zł, które zostały kupione za pieniądze pobrane przez A. C. z konta spółki "A". Za pieniądze spółki były wspólnik kupił też córce mieszkanie za kwotę ponad [...] zł. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wobec przedstawionego stanu prawnego i w zaistniałym stanie faktycznym uznać należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a odmowa wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym w sentencji decyzji była prawidłowa i uzasadniona. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2012r., sygn. akt II GSK 1520/11, w którym NSA wskazał, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 17/10). Podobnie w wyroku z 24czerwca 2008r. sygn. akt I UK 360/07 Sąd Najwyższy stwierdził, iż przepisy art. 28 i 29 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogą stanowić podstawy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez pracowników. Podkreślił, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania albowiem nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodne art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Dz. U. 2018 r., poz.1302., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ). Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona, choć z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji art. 61a k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania – dop. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Możliwość umorzenia składek ubezpieczeniowych została przewidziana w art. 28 u.s.u.s. Co do zasady, warunkiem zastosowania ulgi jest, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, nieściągalność należności składkowych, które to pojęcie zostało zdefiniowane w ust. 3 poprzez enumeratywne wskazanie przypadków, w których można stwierdzić nieściągalność tych należności. Ponadto w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. zastrzeżono, że w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych art. 28 ust. 3b). W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo jednak powołał treść art. 30 u.s.u.s., zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. To zaś oznacza, iż w przypadku ciążącego na skarżącym zadłużenia składkowego wynikającego z nieopłacania przez spółkę cywilną "A" składek ubezpieczeniowych, w części finansowanej przez ubezpieczonych, ustawodawca wyłączył prawo do ubiegania się o ich umorzenie. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (vide wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 53/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBONSA). Tym samym trafnie ocenił organ, że w odniesieniu do tej części zaległości składkowych, brak było w ogóle prawnych możliwości prowadzenia postępowania o umorzenie i rozważania zawartych w art. 28 u.s.u.s. przesłanek zastosowania ulgi. Skoro więc dopuszczalność umarzania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych pracowników, finansowanych przez nich samych, została wprost i bezwzględnie wyłączona przez przepis art. 30 u.s.u.s., a tym samym brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku strony, to prawidłowo organ w oparciu o powołany art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Odmiennie natomiast należy ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji, a dotyczącego żądania umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. W odniesieniu do tego rodzaju zobowiązań - będących należnościami składkowymi pracowników, ale obciążających płatnika składek, a nie samych ubezpieczonych – ustawa nie wyłączyła co do zasady możliwości ich umarzania, tak jak ma to miejsce w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Organ słusznie co prawda wskazuje, że do tego rodzaju należności nie znajdzie zastosowania cytowany przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z jego brzmienia wynika bowiem jednoznacznie, że przewidziana w nim dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia w sytuacjach określonych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, dotyczy tylko samych ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili), natomiast przepis ten nie obejmuje składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Te ostatnie należności mogą tym niemniej być, co do zasady, umarzane na podstawie i w przypadkach wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. To zaś oznacza, że istnieje podstawa materialnoprawna w oparciu którą może być merytorycznie rozpoznany wniosek umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zakres i przedmiot postępowania administracyjnego wszczynanego na żądanie strony jest określony przedmiotem i zakresem jej wniosku. Niedopuszczalne jest przy tym wydawanie decyzji tylko, co do części żądania (wniosku), z wyjątkiem, gdy jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy albo wymogami prawnymi. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się o umorzenie ciążących na nim, na podstawie decyzji o odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej, zaległości składkowych, obejmujących zarówno za ubezpieczonych w części finansowanej przez ubezpieczonych, jak i składki za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika. Nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą domagał się umorzenia i nie był do tego zobowiązany – przedmiotem jego wniosku nie było bowiem zastosowanie przez organ tego, czy innego przepisu, ale przeprowadzenie postępowania zmierzającego do określonego rezultatu tj. zastosowania ulgi w postaci umorzenia ciążących na nim konkretnych rodzajów należności. To zadaniem organu było ustalenie, czy i jakie istnieją przepisy, na podstawie których możliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniosku. W razie braku podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku organ zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania – co prawidłowo uczynił w pkt. 1 zaskarżonej decyzji. Jeśli natomiast istnieje przynajmniej jeden przepis, w oparciu o który możliwe było dokonanie oceny zasadności żądania strony, to tym samym nie ma przeszkody uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, a organ jest zobowiązany rozpoznać wniosek, stosując te przepisy, które na to pozwalają. Innymi słowy, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy istnieje inna podstawa do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. W rozpoznawanej wymaga wyjaśnienia i podkreślenia, że wniosek skarżącego, w zakresie, w jakim dotyczył należności z tytułu składek za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika, został de facto przez organ merytorycznie rozpoznany – co było przedmiotem decyzji z [...] lipca 2018 r., nr [...], kontroli której dokonał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 436/18. W decyzji powyższej organ wskazał powody, dla których uznał, że skarżący nie spełnił warunków umorzenia należności (wynikających z art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) i odmówił zastosowania ulgi. Tym samym organ w decyzji tej w całości rozstrzygnął już o wniosku strony o umorzenie należności składkowych w zakresie dotyczącym należności z tytułu składek za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika. Realizując natomiast zasadę przekonywania organ może, a jeśli strona podnosi argumentację w tym zakresie – powinien, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, które przepisy nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia wniosku. Dyrektor ZUS uczynił to, dodatkowo w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] lipca 2018 r. wyjaśniając, dlaczego do tego rodzaju należności w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania ust. 3a art. 28 u.s.u.s., pozwalający na umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonego, z uwagi na jego osobistą sytuację m.in. majątkową i życiową. Reasumując, skoro wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika, w świetle przepisów u.s.u.s. mógł być, i został przez organ merytorycznie rozpoznany w innej decyzji, zaskarżona decyzja jest wadliwa w części, w której w tym samym zakresie odmawia wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji, w pozostałej części oddalając skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.