III SA/Wr 431/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" w L. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w C. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zarządzeniem Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we W. z dnia [...] października 2003 r. (Nr [...]) – na podstawie § 20 obowiązującego od dnia 4 grudnia 2011 r. Statutu Agencji Nieruchomości Rolnych nadanego rozporządzeniem Ministra Skarbu (Dz. U. Nr 140, poz. 1348) – utworzona została Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L. Administracja Zasobu Własności Skarbu Państwa jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p. w stosunku pracowników zatrudnionych w Administracji (pkt 5 zarządzenia). Stosownie zaś do treści art. 3¹ k.p. czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do zatrudnionych pracowników wykonuje Administrator w ramach umowy o pracę. A. D. – piastująca mandat radnego Rady Miejskiej w C. – jest pracownikiem Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L. (zwana dalej stroną skarżącą) – na podstawie art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.s.g.) i art. 3¹ k.p. – wystąpiła do Rady Miejskiej C. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miejskiej C. A. D. W uzasadnieniu podała, że przyczyną rozwiązania z radną stosunku pracy są okoliczności niezwiązane z wykonywaniem przez radną mandatu radnego, lecz konieczność zmian organizacyjnych leżących po stronie pracodawcy wywołanych rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych (Dz. U. Nr 262, poz. 1567). Uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...] maja 2012 r. (Nr [...]) w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radną – podjętą na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. – postanowiono: "odmawia się wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Panią A. D. zatrudnioną w Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L." (§ 1). Uchwała weszła z życie z dniem podjęcia (§ 2). Akt ten nie zawierał uzasadnienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. strona skarżąca wezwała Radę Miejską w C. do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła, że wskazana uchwała Rady Miejskiej C. została podjęta z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Oceniając kwestionowaną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm), Sąd stwierdził, że akt ten nie odpowiada wymaganiom normatywnym, ponieważ Rada Miejska C. nie przedstawiła argumentów, które uzasadniałyby niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tejże Rady, w szczególności zaś nie wskazała, jakie to okoliczności, zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, mają wpływ na zamierzone przez pracodawcę rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Stosownie do dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniami podjętymi przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis kształtuje legitymację skarżącego. Uprawnionym do wniesienia skargi może być bowiem jedynie podmiot, którego interes lub uprawnienie zostało naruszone. Przepis art. 101 u.s.g. zobowiązuje Sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne: termin, wezwanie do usunięcia prawa, charakter sprawy objętej zaskarżeniem, a następnie do ustalenia legitymacji skarżącego. W tej sprawie strona skarżąca spełniła zarówno warunki formalne, jak i wykazała się legitymacją do wniesienia skargi. Po pierwsze wskazać należy, że zarządzeniem Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we W. z dnia [...] października 2003 r. (Nr [...]) – na podstawie § 20 obowiązującego od dnia 4 grudnia 2011 r. Statutu Agencji Nieruchomości Rolnych nadanego rozporządzeniem Ministra Skarbu (Dz. U. Nr 140, poz. 1348) – utworzona została Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L., będąca pracodawcą w stosunku do pracowników zatrudnionych w Administracji (pkt 5 zarządzenia). Stosownie zaś do treści art. 3¹ kodeksu pracy czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do zatrudnionych pracowników wykonuje Administrator w ramach umowy o pracę. A. D. – piastująca również mandat radnego Rady Miejskiej w C. – jest pracownikiem Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L. Uchwała, w której Rada Miejska C. nie wyraziła zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną A. D. narusza zatem interes prawny Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L., jako pracodawcy radnej. W rozpoznawanym przypadku należy zauważyć, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, sąd administracyjny nie może oceniać zarzutów dotyczących wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego. Kwestie te mogą być przedmiotem oceny sądu powszechnego w razie skierowania sprawy do sądu pracy. Sąd administracyjny może jedynie badać, czy kwestionowana uchwala odpowiada warunkom formalnym. Oceniając zaskarżoną uchwałę według wspomnianego kryterium, Sąd uznał, że akt ten został wydany została z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Sąd w tym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwala, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny" (Samorząd Terytorialny 2003, nr 12, poz. 66). Trzeba przede wszystkim zauważyć, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co zobowiązuje również organy administracji publicznej do uzasadnienia każdego aktu. Reguła ta obowiązuje również w przypadku podejmowania rozstrzygnięć uznaniowych, które nie mogą być arbitralne. Przeciwnie, w demokratycznym państwie prawnym muszą być one efektem pełnego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych oraz wytłumaczenie, dlaczego na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia umożliwia kontrolę stosowania prawa przez organy nadzoru, sąd administracyjny, ale i zainteresowane podmioty. W rozpoznawanej sprawie tymczasem sama sentencja uchwały ma charakter lakoniczny, natomiast z § 1 uchwały wynika jedynie, że "odmawia się wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Panią A. D. zatrudnioną w Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L.". Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały (okoliczność bezsporna) uniemożliwia ocenę poprawności wnioskowania prawnego. Należy przy tym zauważyć, że chociaż ze względu na zróżnicowany charakter prawny uchwał jednostek samorządu terytorialnego nie istnieje generalna norma określająca elementy formalne uchwały, to jednak w drodze wykładni systemowej uznać trzeba, że powinna zawierać te same elementy, które zawiera uzasadnienie decyzji (art. 7 i art. 107 k.p.a.). Podejmując zatem uchwałę w sprawie wyrażenia (odmowy wyrażania) zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Rada powinna sporządzić uzasadnienie obejmujące ustalenia faktyczne, podstawy prawne oraz ostateczne wnioski. Dopiero poznanie zawartych w uzasadnieniu motywów, którymi kierowała się Rada Miejska umożliwi ocenę, czy zaskarżona uchwala jest zgodna z prawem. Trzeba wreszcie wskazać, że również z dokumentów załączonych do akt sprawy nie wynika, jakimi przesłankami kierowali się radni nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Z tych też względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. – należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Na postawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, wskutek czego akt ten nie wywołuje skutków prawnych do dnia prawomocności wyroku.