III SA/Wr 439/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r., nr [...] Zaskarżoną decyzją z 7 sierpnia 2020 r., nr 470000/71/307149/2020/RDZ Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), utrzymał w mocy własną decyzję z 15 czerwca 2020 r. nr 470000/71/307149/2020/RDZ odmawiającą W. P. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od marca do maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy wynika, skarżący 14 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone, za miesiące marzec-maj 2020 r. Wskazaną wyżej decyzją z 15 czerwca 2020 r. Zakład przytoczył treść art. 31zo ust. 2 i ust.4 ustawy Covid-19 i odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. argumentując, że zadłużenie na koncie rozliczeniowym wnioskodawcy przewyższa przypis za cały rok 2019. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że za zmianą decyzji przemawia zasada jednolitej interpretacji kryteriów udzielania pomocy materialnej dla firm w okresie pandemii, zgodnej z intencjami prawodawcy unijnego i krajowego. Skarżący podniósł, że Polski Fundusz Rozwoju udziela pomocy firmom, które w momencie składania wniosku mają zawarte układy ratalne z ZUS i Urzędem Skarbowym, natomiast procedura ubiegania się o pomoc w postaci trzymiesięcznego zwolnienia z opłacania składek ZUS takiej możliwości nie przewiduje. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje istnienia na dzień 31 grudnia 2019 r. zaległości w opłacaniu składek, jednak pod koniec roku przekazał na konto ZUS 60 000 zł, które powinny znacząco to zadłużenie pomniejszyć. Ponadto 7 stycznia 2020 r. strona zwróciła się o zawarcie układu ratalnego, przy czym sprawa ta była już wcześniej uzgadniana i została odłożona z uwagi na okres świąteczny. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że w decyzji błędnie stwierdzono, że wniosek dotyczył zwolnienia z opłacania składek własnych przedsiębiorcy, podczas gdy skarżący wnioskował o zwolnienie jako pracodawca. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, skarżoną obecnie decyzją z 7 sierpnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy zwoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 15zzzh ustawy COVID-19 zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE C 911 z 20 marca 2020 roku). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które w dniu 31 grudnia 2019 r. nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. EU L 187 z 28 czerwca 2014 r.) – dalej rozporządzenie 651/2014. Podał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: • w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej - wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego; • w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej - wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki; • podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Dodatkowo Zakład przyjmuje, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji, jeżeli na 31 grudnia 2019 r. kwota zadłużenia z tytułu składek jest równa lub wyższa od sumy przypisów składek za 2019r. W takiej sytuacji przedsiębiorca może być zwolniony, jeżeli do dnia 31 grudnia 2019 r. zawarł z ZUS umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek i umowę tę realizuje. Następnie ZUS wskazał, że na koncie skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 r. widnieje zadłużenie przekraczające wysokość należnych składek za 2019 r., i to przy uwzględnieniu wpłaty dokonanej przez skarżącego w wysokości 60 000 zł. Zadłużenie to na dzień 31 grudnia 2019 r. nie było objęte układem ratalnym. Ponadto we wniosku o zwolnienie z opłacania składek skarżący zaznaczył, że spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Z tych względów nie przysługuje skarżącemu wnioskowane zwolnienie. W skardze na powyższą decyzję Zakładu, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie Zakładu w jego sprawie nie uwzględnia postulatu udzielania przedsiębiorcom pomocy finansowej według jednakowych, jasnych kryteriów wynikających z jednolitej interpretacji regulacji unijnych i krajowych. Podkreślił, że prowadzone przez niego wydawnictwo zanotowało dramatyczny spadek przychodów w czasie pandemii. Wskazał, że w ramach programu "Tarcza finansowa" kierowanego do małych i średnich firm z Polskiego Funduszu Rozwoju otrzymał subwencję, przy czym zgodnie z regułami tego programu , mogli w nim wziąć udział beneficjenci, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. lub na dzień złożenia wniosku nie zalegali z płatnościami składek na ubezpieczenia społeczne, przy czym nie uznawano za zaległość rozłożenia płatności na raty lub jej odroczenia. Składając wniosek o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne skarżący był przekonany, że obowiązują podobne zasady. Decyzja odmowna ZUS świadczy o tym, że poprzez rezygnację z zapisu " na dzień złożenia wniosku" zawężono krąg przedsiębiorców, którzy mogli wnioskować o wsparcie. Skarżący nie zgadza się z argumentem, że na dzień 31 grudnia 2019 r. jego przedsiębiorstwo znajdowało się w trudnej sytuacji finansowej, bowiem pozostaje on w sprzeczności z faktem, że w tym czasie złożył on wniosek o układ ratalny, który został pozytywnie rozpatrzony w styczniu, a zatem oceniono, że firma jest zdolna do spłaty zadłużenia i dalszego funkcjonowania. Ewidentna pomyłką jest stwierdzenie organu, że przedsiębiorstwo skarżącego "spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym", bowiem taka rubryka nie została przez niego zakreślona – na dowód czego do skargi przedkłada kserokopię wniosku. W odpowiedzi na skargę Zakład, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu z 15 czerwca 2020 r. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o zwolnienie go z obowiązku opłacania składek za okres marzec-maj 2020 r. z uwagi na uznaniem że na dzień 31 grudnia 2019 r. jego przedsiębiorstwo znajdowało się w trudnej sytuacji. Na wstępie wymaga podkreślenia, że w procedurze rozpatrywania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na podstawie powołanej wyżej ustawy COVID-19 organ jest zobowiązany działać na podstawie i z uwzględnieniem przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – "k.p.a.") Oznacza to, że w pełni zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy naczelnych zasad procesowych, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, a także art. 64 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy wydające decyzje w obu instancjach w niniejszej sprawie nie sprostały obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów i naruszyły określone nimi zasady postępowania. W rażący sposób organy naruszyły w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., obligujący organ do sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, spełniającego wskazane w tym przepisie warunki. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bardzo istotnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Wsparcie będące pomocą publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce uregulowane zostało w art. 15zzzh ustawy COVID-19. Stosownie do art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 tej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wsparcie, o którym mowa w art. 15m, art. 15p, art. 15q, art. 15za ust. 2, art. 15zzb-15zze, art. 15zze, art. 31zo oraz art. 31zy, zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę – co podnosił zresztą sam skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – że składał on wniosek występując jako przedsiębiorca zgłaszający na dzień 29 lutego 2020 r. do ubezpieczenia społecznego mniej niż 10 pracowników, nie zaś jako podmiot opłacający składki wyłącznie za siebie (w części II wniosku zaznaczył pkt 1). Zwolnienie dla podmiotów mieszczących się w tej kategorii zostało ustanowione w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji wydanej w I instancji. skarżącemu odmówiono zwolnienia nie wskazanych przez niego we wniosku składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone, ale składek na własne ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, powołując jako podstawę prawną art. 31zo ust. 2 i 4 ww. ustawy. W żadnej ze swoich decyzji Zakład nie odnosi się do powyższego i nie wyjaśnia przyczyn, dla których dokonał samoczynnie "przekwalifikowania" wniosku skarżącego. Akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, by organ – o ile powziął jakąś wątpliwość co do treści wniosku i faktycznie zawartego tam żądania – zwrócił się do strony w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści lub zakresu żądania. Poniechanie organu w tym zakresie należy ocenić zatem jako bezprawną modyfikację wniosku strony, a w konsekwencji także zakresu przedmiotowego postępowania. W rezultacie również błędne było przywołanie w decyzji pierwszoinstancyjnej art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19 jako podstawy rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że warunki udzielenia zwolnienia na podstawie art. 31zo ust. 1, tj. skierowanego do podmiotów zgłaszających pracowników (mniej niż 10) do ubezpieczenia są różne od warunków, które musi spełnić podmiot występujący o zwolnienie z opłacania wyłącznie składek własnych tj. na podstawie art. 31zo ust. 2, których dotyczy limit górny przychodu z działalności prowadzonej przed 1 kwietnia 2020 r., uzyskanego w pierwszym miesiącu za który składany jest wniosek o zwolnienie. Uzasadnienie decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie w I instancji jest niezwykle lakoniczne i ogranicza się do przytoczenia treści art. 31zo ust.2 i 4 ustawy COVID-19 oraz jednego zdania, w którym stwierdzono, że zwolnienie nie przysługuje ze względu na to, że zadłużenia na koncie skarżącego przewyższa przypis na koncie za cały rok 2019. tego rodzaju konkluzja nie została poprzedzona żądnym wywodem, który odnosiłby ją do treści normy prawnej i wyjaśniał, skąd organ wyprowadził zależność (pomiędzy prawem do zwolnienia a wysokością przypisów i zadłużenia na koncie wnioskodawcy na 31 grudnia 2019 r.), z jakiej wywiódł skutki prawne. W decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład wskazał co prawda na Komunikat Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 z 20 marca 2020 r.) i zawarte tam (Sekcja 3.1.) zastrzeżenie, że pomoc może być przyznana przedsiębiorstwu, które w dniu 31 grudnia 2019 r. nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (Dz. Urz. EU L 187 z 26 sierpnia 2014 r. ) -dalej: Traktat, oraz przytoczył definicję zawartą w art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia, jednak w dalszym ciągu nie uzasadnił, dlaczego przedsiębiorstwo skarżącego spełnia wskazane w tej definicji warunki uznania za "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji". W tym miejscu należy przywołać art. 15zzzh pkt 1 ustawy COVID-19, w którym określono, iż wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Krajowy ustawodawca dążąc do tego, by wymienione w powołanym przepisie instrumenty wsparcia w czasie trwającej epidemii (m.in. zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek), stanowiące pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszały postanowień art. 107 Traktatu, zawarł odesłanie do ww. Komunikatu Komisji Europejskiej. W ten sposób z jednej strony konkretne instrumenty wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej - zaznaczono, że odpowiadają one wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie Komisji, z trzeciej zaś dookreślono, że wsparcie to - jako dopuszczalna pomoc publiczna - ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Cel pomocy został przy tym wyraźnie wskazany w treści samego Komunikatu Komisji (UE), którego pkt 2.18 określa, iż: "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP." Dalej w pkt 2.19 stwierdzono, że: "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione." Komunikat Komisji w pierwotnym brzmieniu (z 20 marca 2020 r.) w pkt 3.1.22.c. wskazywał, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji (w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. Pomoc, zgodnie z Komunikatem, może być przyznana przedsiębiorstwom, które nie znajdują się w trudnej sytuacji lub przedsiębiorstwom, które nie znajdowały się trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019r., ale które później napotkały trudności lub znalazły się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne; b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE; c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli; d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu; e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0. Jak wynika z powołanego art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 do uznania przedsiębiorstwa za będące w trudnej sytuacji wystarczy by spełniało jedną z przesłanek określoną w tym przepisie. Mając na uwadze powyższe, organ zobowiązany był (zgodnie z komunikatem COVID-19) do przyjęcia definicji obowiązującej na gruncie art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 i uwzględniając ją, wskazać okoliczności potwierdzające, że przedsiębiorstwo skarżącego spełniało na dzień 31 grudnia 2019 r., jedną z przewidzianych tam przesłanek, pozwalających uznać je jako znajdujące się na ten dzień w trudnej sytuacji. Z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji nie wynika natomiast w istocie, czy w ogóle zastosowano powyższe regulacje, bowiem organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z uwagi na to że (bliżej nieokreślone w tej decyzji) zaległości z tytułu składek przewyższały sumę przypisów składek na koniec 2019 r. Organ pominął zatem definicję z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 w ogóle nie odnosząc do niej wskazanej sytuacji strony, a przyjmując na potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy własne rozumienie pojęcia "przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji", co świadczy o całkowicie arbitralnej ocenie wniosku przez organ. Podkreślenia wymaga przy tym, że w świetle motywu 14 rozporządzenia 651/2014, aby zagwarantować pewność prawa, należy ustanowić jasne kryteria, które nie wymagają przeprowadzenia oceny wszystkich szczegółowych aspektów sytuacji przedsiębiorstwa w celu określenia, czy dane przedsiębiorstwo należy uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji do celów niniejszego rozporządzenia. Dokonując oceny prawnej w oderwaniu od rzeczonych motywów organ dopuścił się także naruszenia zasady pewności prawa, która powinna być chroniona w świetle art. 6 k.p.a. Z kolei organ drugiej instancji co prawda powołał się na treść Komunikatu Komisji, jednak całkowicie pominął fakt jego zmiany w dniu 29 czerwca 2020 r., tj. w okresie przewidzianym dla składania wniosków tj. przed 30 czerwca 2020 r. Komunikatem Komisji (UE) Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa, w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE.C.2020.218.3 z 02.07.2020 r.) z mocą od 29 czerwca 2020 r. rozszerzono tymczasowe ramy środków pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeśli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz, że nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji) - pkt 1.6., 2.12. i 2.15. ww. Komunikatu – Trzecie zmiany (....). Jakkolwiek w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji (1 czerwca 2020r.) ww. zmiana Komunikatu nie obowiązywała (weszła w życie od 29 czerwca 2020r.) niemniej jednak zmiana ta obowiązywała w dacie rozstrzygania sprawy w drugiej instancji i wobec czego organ rozpoznając ponownie wniosek strony powinien uwzględnić zmienioną treść normy prawnej. Co więcej, organ również nie odniósł powoływanej przez siebie sytuacji nadwyżki zaległości składkowych skarżącego w dniu 31 grudnia 2019 r. nad sumą przypisów na jego koncie do treści art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 oraz wskazanych zmian Komunikatu (wręcz podał to jako odrębną "dodatkową" podstawę uznania, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji), podobnie jak podnoszonych przez stronę okoliczności dotyczących zawarcie przed złożeniem wniosku układu ratalnego. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż odwołanie się do nadwyżki zaległości z tytułu nieopłaconych składek nad wysokością przypisu składek za 2019 r. było niewystarczające dla stwierdzenia, że przedsiębiorstwo skarżącego znajdowało się w trudnej sytuacji na dzień 31 grudnia 2019 r i przez to nie mogło być objęte zwolnieniem. Z akt nie wynika nawet kwota zaległości za poszczególne okresy, jak też całkowita zaległość na dzień 31 grudnia 2019 r. Brak ustaleń i dokumentów w powyższym zakresie jest równoznaczny z istotnym naruszeniem przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, czy strona na dzień 31 grudnia 2019 r. faktycznie znajdowała się w trudnej sytuacji w rozumieniu przytoczonej wyżej regulacji art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Nie można wreszcie nie zauważyć, że w decyzji drugoinstancyjnej niejako na marginesie zauważono, że skarżący we wniosku zaznaczył, iż spełnia kryteria do objęcia go postępowaniem upadłościowym. Twierdzenie to strona kwestionuje w skardze, na dowód czego przedłożyła kopię str. 3 wniosku, wedle której w pkt 4.2. nie zaznaczono żadnych rubryk. Tymczasem w kopii wniosku znajdującego się w aktach istotnie zaznaczona "tak" w poz. 4.2.C – "Czy podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym", przy czym widnieje przy tej rubryce dopisek "układ ratalny" oraz dane i podpis – "[...][...] M. B.". Wnioski różnią się również podpisem wnioskodawcy. Powyższe nasuwa liczne wątpliwości co do rzeczywistej treści wniosku, zawartego w tej rubryce oświadczenia ( i czy dotyczyło warunków do postępowania upadłościowego czy wystąpienia o układ ratalny) jak też osoby która dokonywała zaznaczeń i adnotacji. Wszystkie te kwestie pozostały niewyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na wskazane wyżej braki i lakoniczność uzasadnienia zaskarżonych decyzji, jak też brak materiału źródłowego, w oparciu o który organ ustalił zaległość skarżącego z tytułu składek, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie poddają się w pełni sądowej kontroli. Wszak w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, publ.j.w.) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05, publ.j.w.). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, publ.j.w.). Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko sądu przedstawione w niniejszym wyroku, wyjaśnić zakres i podstawę wniosku oraz wskazane powyżej okoliczności nasuwające wątpliwości oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nadto prowadząc postępowanie umożliwi stronie zajęcie stanowiska i ustosunkuje się do podnoszonych przez nią kwestii. Organ ponownie rozważy czy stronie w niniejszej sprawie przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy COVID-19, wskazując jednoznacznie podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz uwzględniając pełną treść norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie, w szczególności aktualnego na dzień 30 czerwca 2020 r. brzmienia Komunikatu Komisji (UE).