III SA/Wr 440/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. przy udziale uczestnika postępowania M.K. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO/41/DP-13/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego do istniejącego budynku mieszkalnego z działki drogowej stanowiącej drogę gminną oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 7 listopada 2022 r., nr SKO/41/DP-13/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: Kolegium lub SKO), po rozpatrzeniu wniosku K. Z. (dalej: wnioskodawczyni, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z 20 czerwca 2022 r. nr SKO/41/DP-7/2022 w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry (dalej Prezydent, organ I instancji) z 21 grudnia 2020 r., nr 214/WD-D/2020 o zezwoleniu M. K. na lokalizację zjazdu indywidualnego do istniejącego budynku mieszkalnego z działki drogowej nr [...] ([...] obręb [...] C. [...]) stanowiącej drogę gminną nr [...] na działkę nr [...] ([...] obręb C. [...]) przy ul. [...] w J. Z akt administracyjnych wynika m.in., że Prezydent decyzją z 21 grudnia 2020 r. udzielił M. K. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do istniejącego budynku mieszkalnego z działki drogowej nr [...] ([...] obręb [...] C. IV) stanowiącej drogę gminną nr [...] na działkę nr [...] ([...] obręb C. [...]) przy ul. [...] w J. Jako że decyzja w całości uwzględniała wniosek, to nie zostało zawarte w niej uzasadnienie. M. K. została przez organ administracyjny uznana za jedyną stronę postępowania. Pismem z 25 listopada 2021 r. K. Z. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 10 ust. 7, 10 i art. 10a prawa o ruchu drogowym oraz art. 28 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Konkretyzując te zarzuty podniosła, że od 2017 r. nieprzerwanie zabiega o utworzenie ogólnodostępnego miejsca parkingowego przy ul. [...] w J., w tym również umożliwienia parkowania przyulicznego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie wnioskodawczyni wyrażanie przez organ I instancji zgody na lokalizację nadmiernej ilości zjazdów indywidualnych z nieruchomości mieszkańców ul. [...] powoduje "zawłaszczenie" ulicy przez tych mieszkańców i tym samym uniemożliwienie innym osobom zatrzymywania swoich pojazdów na tej ulicy, a także uniemożliwia wyznaczenie miejsc postojowych w strefie zamieszkania, dla której wyznaczenie takich miejsc jest obligatoryjne i niezbędne. Ponadto, budowanie nowych zjazdów pogarsza także bezpieczeństwo pieszych poruszających się po tej strefie zamieszkania. Według wnioskodawczyni decyzja jest dotknięta wadą nieważności także z tego powodu, że została ona pominięta jako strona postępowania. Swój interes prawny wywiodła z tego, że budowa zjazdu oddziałuje na jej nieruchomość oraz że ona sama już od 2017 r. nieprzerwanie czyni starania, by niedogodności z parkowaniem pojazdów na ul. [...] w J. rozwiązać zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium decyzją z 20 czerwca 2022 r. umorzyło postępowanie w powyższej sprawie. Następnie, w wyniku rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzją z 7 listopada 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując takie stanowisko Kolegium w oparciu o analizę stanu prawnego sprawy jak i przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych uznało min., że stronami weryfikowanego postepowania są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają natomiast zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Powyższa konstatacja prowadzi do konieczności utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawczyni SKO wskazało, że kwestia ulokowania miejsca postojowego w miejscu zjazdu, może stanowić interes faktyczny w postępowaniu. Interes faktyczny oznacza natomiast, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Taka sytuacja – w ocenie Kolegium - ma miejsce w niniejszej sprawie. Brak jest przepisu prawnego, który uprawniałby wnioskodawczynię do ustalenia jej interesu prawnego. W szczególności nie stanowią do tego podstawy przepisy art. 10 ust. 7, 10 i 10a prawa o ruchu drogowym, określające zadania zarządcy drogi. Kolegium zatem uznało, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony, co powoduje konieczność uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 28 k.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż nie przysługuje jej status strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta z 21 grudnia 2020 r.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażający się w błędnym przyjęciu, że wydana decyzja Prezydenta Jeleniej Góry nie narusza rażąco prawa; art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w sprzecznym z prawem uniemożliwieniu czynnego udziału w postępowaniu. Z uwagi na powyższe uchybienia strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Kolegium po zapoznaniu się z zarzutami skargi wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie. Obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził, jak w skardze. Wskazał, że posiada ona zgodę zarządcy drogi na parkowanie przyuliczne oraz występowała o utwardzenie i oznaczenie tego miejsca, jako miejsca parkingowego. Pełnomocnik M. K. (uczestnika postepowania) przychylił się do stanowiska Kolegium oraz wniósł o zasądzenie na jej rzecz czterokrotność kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Kolegium z 7 listopada 2022 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rozstrzygnięciem tym SKO utrzymało w mocy własną decyzję z 20 czerwca 2022 r. w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji z 21 grudnia 2020 r. o zezwoleniu M. K. na lokalizację zjazdu indywidualnego do istniejącego budynku mieszkalnego z działki drogowej nr [...] ([...] obręb [...] C. [...]) stanowiącej drogę gminną nr [...] na działkę nr [...] ([...] obręb C. [...]) przy ul. [...] w J. Na samym wstępie Sąd przypomina, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąca odstępstwo od wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości oraz stabilności ostatecznych orzeczeń, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc (tj. od daty wydania) - decyzji dotkniętej istotnymi, kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy tym - stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie to może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W badanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez stronę skarżącą, która - co ma istotne znacznie - nie została uwzględniona jako strona postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta z 21 grudnia 2020 r. Jako jedyną stronę tego postępowania organ I instancji uznał wnioskującą o wydanie zezwolenia M. K. Dlatego Sąd podkreśla, że w takiej sytuacji złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktualizuje po stronie organu administracyjnego konieczność ustalenia istnienia przymiotu strony wnioskodawcy. Status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym jest determinowany – co do zasady – normami prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału (Wyrok SN z 24 czerwca 2014 r., I CSK 474/13). Kierując się powyższymi dyrektywami Sąd podzielił zapatrywanie Kolegium, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 21 grudnia 2020 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu na nieruchomość stanowiąca własność M. K. (uczestniczka postępowania). Punktem wyjścia do takiej konkluzji jest analiza przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji organu I instancji. Otóż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wg stanu prawnego na dzień 21 grudnia 2020 r.: Dz.U.2020 poz.470, dalej: u.d.p.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust.2). Materialnoprawne przesłanki wydania decyzji określa natomiast art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowiący że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Sąd dostrzega, że przepisy u.d.p. wskazując na legitymację procesową wnioskodawcy (właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi) nie określają wprost kręgu podmiotów, którym służą prawa strony. Niemniej z analizy art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu prawa nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przy tym – co zgodnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych - reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., I OSK 2026/18 oraz wyrok NSA z 15 marca 2022 r., II GSK 69/22). Podane przez stronę skarżącą argumenty i twierdzenia dotyczące podejmowanych starań o utworzenie ogólnodostępnego miejsca postojowego przy ul. [...] - co słusznie zaakcentowało SKO – mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu jej interesu faktycznego, który jednak - jako taki - nie ma powiazania z żadną normą powszechnie obowiązującego prawa. Innymi słowy, nie ma przepisu który nakazywałby uwzględnić takie roszczenia strony skarżącej w świetle normatywnych przesłanek umożliwiających uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności (a także w innych pismach procesowych strony skarżącej) przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2023 poz.1047) dotyczą kwestii zarządzanie ruchem (por. art. 10 ust. 7, 10, 10a) i jako takie nie mają związku z zagadnieniem przesłanek wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Przepis art. 46 powołanej ustawy dotyczy warunków zatrzymania i postoju pojazdów i jego adresatem jest kierowca samochodu, a nie zarządca drogi. Z kolei powołany również w skardze art. 29 ust. 4 u.d.p. wiąże wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z brakiem sprzeczności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a zatem nie ma związku z koniecznością uwzględnienia potrzeb parkingowych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Stąd też trafne było ustalenie Kolegium, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności powoływanej decyzji Prezydenta z 21 grudnia 2020 r. Konsekwentnie chybione okazały się sformułowane przez nią zarzuty naruszenia przepisów art. 10 czy też art. 28 k.p.a. Ponadto skoro SKO umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, a następnie rozstrzygnięcie takie zostało prawidłowo utrzymane w mocy decyzją z 7 listopada 2022 r., to nie było podstaw do odnoszenia się do kwestii legalności weryfikowanej decyzji organu I instancji. Dlatego nie podlegał na uwzględnieniu – z uwagi na niedopuszczalność merytorycznego badania - zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej argumenty Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Odnosząc się zaś do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl natomiast art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Brak jest zatem podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów poniesionych przez uczestnika i dlatego wniosek w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony.