III SA/Wr 441/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr 0201-IEE1.7192.104.2025.2 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi S. B. (dalej: skarżący, strona skarżąca) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ odwoławczy) z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr 0201-IEE1.7192.104.2025.2, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ZUS, organ, organ egzekucyjny) z 2 lipca 2025 r. nr 470100/71/2024/RED/8991016034/OE/KK/26-5 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor ZUS prowadził wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych 28 listopada 2011 r. o kolejnych numerach od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] obejmujących nieopłacone należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dalej: FUS) za okres od kwietnia do grudnia 2008 r., od stycznia do czerwca 2009 r. + opłata dodatkowa, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do grudnia 2008 r. i od stycznia do czerwca 2009 r. + opłata dodatkowa oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FGŚP) za okres od marca do grudnia 2008 r. i od stycznia do czerwca 2009 r. + opłata dodatkowa. Skarżący pismem z 28 października 2024 r. zwrócił się do Dyrektora ZUS o umorzenie postępowania egzekucyjnego, powołując się na art. 33 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2023 r. poz. 2505 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., zarzucił brak doręczenia upomnień i tytułów wykonawczych. Natomiast na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. zarzucił przedawnienie obowiązku określonego w wyżej wymienionych tytułach wykonawczych. W uzasadnieniu wskazał, że nie doręczono mu upomnień ani tytułów wykonawczych. Ponadto podniósł, że w ciągu blisko piętnastu lat organ nie podjął żadnych skutecznych czynności (a jeżeli podjął, to nie zawiadomił o tym skarżącego), które mogłyby zmierzać do wyegzekwowania obowiązku. Z powyższych względów zażądał umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z 23 stycznia 2025 r. organ egzekucyjny wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku co do żądania, W odpowiedzi z 7 lutego 2025 r. skarżący wskazał, że żąda umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1pkt 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r. – głównie z uwagi niedoręczenia upomnienia. Postanowieniem z 25 lutego 2025 r. Dyrektor ZUS odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego i stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia. Odwołał się do faktów i wskazał na konkretne daty i tryb skutecznego doręczenia upomnień. Pismem z 10 marca 2025 r. skarżący zażalił powyższe postanowienie. Powołał się na brak rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów przedawnienia poszczególnych roszczeń oraz brak umorzenia postępowania w całości lub w części z tych względów. Podniósł także, że za okres, w którym organ egzekucyjny pozostawał bezczynny w sprawie, nie można naliczać odsetek za zwłokę. DIAS uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i nakazał rozpatrzenie zarzutu przedawnienia. Postanowieniem z 2 lipca 2025 r. Dyrektor ZUS ponownie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wyżej opisanych tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu poddał analizie wszystkie przesłanki umorzenia i nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w tym – stwierdził – nie stanowią również takiej podstawy podniesione przez skarżącego przedawnienie ani brak doręczenia upomnienia. W zażaleniu na postanowienie Dyrektora ZUS z 2 lipca 2025 r. skarżący ponownie wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organowi zarzucił błędną interpretację art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w wyniku czego organ nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania, co powinien był zrobić, ponieważ w rzeczywistości doszło do wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku z powodu przedawnienia roszczeń, bowiem organ przez wiele lat pozostawał bezczynny w sprawie. Podniósł, że nie doręczono mu upomnień przed kolejnym wszczęciem umorzonych wcześniej postępowań egzekucyjnych, a taki obowiązek nakłada na wierzyciela art. 15 § 1 u.p.e.a. Podkreślił również, że podjęcie jednej czynności przez wierzyciela a następnie bezczynność w dokonywaniu kolejnych czynności zmierzających do odzyskania należności trwająca kilkanaście lat, nie uprawnia do przyjęcia, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie uwzględnia całej podstawy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, a Dyrektor ZUS nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r. DIAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora ZUS. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r., bowiem postępowanie egzekucyjne na podstawie opisanych na wstępie tytułów wykonawczych zostało wszczęte przed tą datą. Wskazał, że katalog przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego zawarty jest w art. 59 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, jedną z okoliczności, które przesądzają o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przedawnienie należności. Właśnie tę okoliczność przywołał skarżący jako uzasadnienie swojego żądania. Zarzut skarżącego w tym zakresie jest jednak niezasadny. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2025 r. poz. 350 ze zm.) – dalej: u.s.u.s., przedawnienie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w okresie powstania ww. należności obowiązywał 10-letni okres przedawnienia, liczony od dnia wymagalności danej składki. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. 232 poz. 1378) – dalej: ustawa zmieniająca, znowelizowano niniejszy przepis skracając termin przedawnienia należności. Zgodnie z treścią znowelizowanego przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 roku – należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie pięciu lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Jednocześnie dla biegu terminu przedawnienia składek, dla których bieg terminu przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 roku, nieprzedawnionych do tego okresu, bieg terminu przedawnienia winien być liczony nie od dnia wymagalności danej składki, lecz od 1 stycznia 2012 roku. Dla reguły tej ustanowiono jednak wyjątek w postaci stosowania przepisów starych zawsze wtedy, gdy bieg terminu przedawnienia byłby wedle tych przepisów korzystniejszy dla strony (art. 27 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej). DIAS wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że tytuły wykonawcze zostały wystawione przed ustawowym terminem przedawnienia objętych nimi należności (tabela s. 7 uzasadnienia postanowienia). Zatem fakt doręczenia tytułów wykonawczych skarżącemu w dniu 2 grudnia 2011 r., na mocy art. 24 ust. 5b u.s.u.s., skutecznie zatrzymał bieg terminu przedawnienia, a stan zawieszenia trwa nadal, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podtrzymała argumenty zawarte we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz w zażaleniu z 2 lipca 2025 r. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.) w zw. z art. 12 § 1 i art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji RP, przy zastosowaniu analogiae iuris art.70 § 4 Ordynacji podatkowej przez ograniczenie przez organ II instancji podstawy prawnej i błąd pominięcia całego przywołanego zrębu normatywnego (wybiórczość podstawy prawnej), skutkujące wadliwym ustaleniem, że w sytuacji prawnej skarżącego, nie doszło do wygaśnięcia obowiązku z "innego powodu'' tj. przedawnienia roszczeń procesowych ze względu na wieloletnią bezczynność wierzyciela i organu w jednej osobie: a) brak uzasadnienia organu II instancji w odniesieniu do całego przytaczanego zrębu normatywnego, w tym brak rozważań co do prawa do przedawnienia wynikającego z art. 2 i 32 Konstytucji RP, brak rozważań co do skutków naruszenia przepisów dyscyplinujących organy w toku postępowania (art.12 k.p.a., art. 6 u.p.e.a.), brak rozważań co do możliwości zastosowania analogiae iuris art. 70. § 4 Ordynacji podatkowej w tym brak rozważań co do konstytucyjności bądź niekonstytucyjności zróżnicowania systemu przedawnienia w egzekucji podatków oraz egzekucji należności z tyt. składek na ubezpieczenia (występowanie luki w prawie stanowiącej niekonstytucyjne pominięcie), b) brak możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie; 2) art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7a k.p.a. (ew. w związku z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.) – przez ograniczenie podstawy prawnej i błąd pominięcia całego zrębu normatywnego (wybiórczość podstawy prawnej) skutkujące wadliwą wykładnią prawa nieuwzględniającą zasady in dubio pro libertate, tj.,: a) brak właściwego rozważenia i uzasadnienia konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we Wrocławiu (na podstawie postanowienia z 20.07.2011r. w sprawie EA/7242/4-271/11) oraz brak właściwego rozważenia i uzasadnienia wskazywanej przez skarżącego konieczności ponownego przesłania upomnienia, – błędne rozstrzygnięcie zarzutu przez stwierdzenie organu II instancji, że nie istnieje przepis nakazujący ponowne zawiadomienie po umorzeniu postępowania przy jednoczesnym braku spostrzeżenia, że nie istnieje również przepis, który definitywnie uchyla brzmienie art. 15 § 1 u.p.e.a., – błąd wykładni, – brak uzasadnienia w zakresie tej wątpliwości, – brak możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie; 3) art. 125 in fine Kodeksu cywilnego w zw. z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 7a k.p.a. (ew. w związku z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.) – przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, zgodnie z zasadą in dubio pro libertate, trzyletniego terminu przedawnienia odsetek niezawartych (nieskapitalizowanych) w tytułach wykonawczych: a) brak prawidłowego zdekodowania zarzutu, który mimo wadliwego wskazania przez skarżącego przepisu (art. 118 k.c.) był jednak właściwie uzasadniony przez skarżącego (zasada iura novit curia stosowana odpowiednio wobec organów państwa), – wadliwe odniesienie zarzutu do całego postępowania, a nie wyłącznie do odsetek niezawartych (nieskapitalizowanych) w tytule wykonawczym, – brak jakiejkolwiek wypowiedzi w zakresie zagadnienia odrębnego przedawnienia się odsetek niezawartych w orzeczeniu (w roz. art.125 k.c. in fine), – brak jakiejkolwiek wypowiedzi w zakresie definicji "należności z tyt. składek'' wyrażonej w art. 24 ust.2 u.s.u.s., w szczególności tego, czy pojęcie ,,odsetek za zwłokę'' odnosi się do odsetek zawartych (skapitalizowanych) w tytule wykonawczym, czy w przepisie tym chodzi o wszelkie odsetki za zwłokę, również te powstałe po wydaniu tytułu wykonawczego (odsetki definiowane w art. 125 k.c. in fine), co ma istotne znaczenie dla stwierdzenia przedawnienia odsetek powstałych po doręczeniu tytułu wykonawczego, – brak uzasadnienia w tym zakresie, – brak możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie; 4) art. 24 ust. 4 i ust. 5b u.s.u.s. w zw. z art. 7a k.p.a. (ew. w związku z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.) w zw. z art. 59 przez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie: a) podjęcie jednej (jedynej) czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności (doręczenie 02.12.2011 r. odpisu tytułu wykonawczego), a następnie dopuszczenie się kilkunastoletniej zwłoki w dokonywaniu kolejnych czynności uprawnia do przyjęcia, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez zastrzeżenia (wyprowadzenia) żadnych konsekwencji dla bezczynnego wierzyciela, – uchylenie się organu II instancji od orzekania z uwzględnieniem sytuacji prawnej skarżącego – stwierdzenie cyt. "kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego ... organ nie jest właściwy do wypowiadania się w sprawie opieszałości w podejmowaniu działań egzekucyjnych'' (s. 11 uzasadnienia skarżonego postanowienia), b) brak rozważenia sensu zagadnienia ''wymagalności należności z tyt. składek'' wyrażonego w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. oraz brak rozróżnienia tego pojęcia w warstwie wymagalności materialnoprawnej (uprawniającej do wystawienia tytułu wykonawczego oraz egzekucji) oraz wymagalności procesowej, rozumianej jako początek biegu przedawnienia roszczeń procesowych wierzyciela i dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym, c) brak rozpoznania sytuacji prawnej skarżącego zgodnie z zasadą in dubio pro libertate – brak stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość postępowania spowodowały wygaśnięcie obowiązku z "innego powodu'', o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.) przy założeniu rozróżnienia wymagalności w warstwie materialnoprawnej i procesowej. – jest to zarzut, którego prawidłowe rozważenie mogłoby doprowadzić do uwzględnienia przesłanki art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i stwierdzenia, że roszczenie procesowe wierzyciela (obowiązek) wygasło z innego powodu; 5) art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przy niezachowaniu zasady szybkości postępowania, w tym proporcjonalności czasu postępowania egzekucyjnego do jego efektów – prowadzenie postępowania ze zwłoką: a) brak jakiejkolwiek wypowiedzi w tym zakresie – całkowite uchylenie się od rozstrzygnięcia, b) brak możliwości kontroli instancyjnej; 6) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 11 k.p.a. – przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia skarżonego postanowienia, nieuwzględniające całej podstawy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, a) pominięcie całego zrębu normatywnego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wskazywanego przez skarżącego w zarzutach, b) niewyjaśnienie w tym zakresie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy załatwieniu sprawy; 7) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 i 59 § 1 u.p.e.a. przez jego wadliwe zastosowanie: a) utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji przy braku precyzyjnego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej, – wskazanie jedynie na cały przepis art. 59 u.p.e.a., przy braku właściwego, przekonującego uzasadnienia w zakresie wszystkich przesłanek – brak wyjaśnienia, że sytuacja prawna skarżącego nie jest "innym powodem'' wygaśnięcia obowiązku (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, postanowienia lub aktu może być, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, jak również wydanego w niniejszej sprawie postanowienia organu egzekucyjnego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem akty te wydane zostały zgodnie z prawem. Wskazane na wstępie tytuły wykonawcze, na podstawie których Dyrektor ZUS prowadził postępowanie egzekucyjne, którego umorzenia domaga się skarżący, dotyczyły należności z tytułu składek na FUS za okres od kwietnia do grudnia 2008 r., od stycznia do czerwca 2009 r. + opłata dodatkowa, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do grudnia 2008 r. i od stycznia do czerwca 2009 r. + opłata dodatkowa oraz na FGŚP za okres od marca do grudnia 2008 r. i od stycznia do czerwca 2009 r. + opłata dodatkowa. Według art. 24 ust. 2 u.s.u.s., składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają potrąceniu ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Z kolei art. 32 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadność odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ w stosunku do skarżącego. Skarżący argumentował, że doszło do wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku z powodu przedawnienia roszczeń, bowiem tytuły wykonawcze wystawiono w listopadzie 2011 r., następnie organ przez wiele lat nie wykonywał żadnych czynności zmierzających do odzyskania należnych zaległości, zatem pozostawał bezczynny. Podniósł też, że nie doręczono mu upomnień przed kolejnym wszczęciem umorzonych wcześniej postępowań egzekucyjnych. Zdaniem organu natomiast, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że dochodzone w toku postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r. postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Ocena zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia wymaga dokonania analizy przepisów regulujących przedawnienie należności składkowych. W odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne kwestię przedawnienia reguluje ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W niniejszej sprawie w okresie powstania należności obowiązywał 10-letni okres przedawnienia, liczony od dnia wymagalności danej składki, o czym stanowił art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011 r. nr 232 poz. 1378 ze zm.) – dalej: ustawa o redukcji, doszło do nowelizacji powyższego przepisu, skracającej termin przedawnienia należności (art. 11 pkt 1). Zgodnie z treścią znowelizowanego przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 roku – należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu, do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji, stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi – wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por.: wyrok SA w Katowicach z 27.06.2013 r., III AUa 1656/12, LEX nr 1350353). W tym świetle, wybór odpowiednio terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od dnia wymagalności składki), zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Zdaniem Sądu, dochodzone w toku postępowania egzekucyjnego należności z tytułu składek na podstawie opisanych na wstępie tytułów wykonawczych, nie uległy przedawnieniu. Zarówno Dyrektor ZUS jak i organ odwoławczy, zamieścili w treści swoich orzeczeń – również w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu z 19 lipca 2022 r. – tabele, w których przedstawili informacje pozwalające w przejrzysty sposób wyliczyć pierwotny bieg terminu przedawnienia dla każdej należności. Tabele określają w jaki sposób organy ustaliły okresy przedawnienia poszczególnych należności, stosując okres przedawnienia korzystniejszy dla skarżącego. I tak, najwcześniejsza zaległość – składka za marzec 2008 r. przedawniałby się 1 stycznia 2017 r. a najpóźniejsza za lipiec 2009 r., również tego samego dnia. Zauważyć trzeba, że w sprawie zaistniały zdarzenia modyfikujące bieg terminu przedawnienia, tj. powodujące jego zawieszenie. Stosownie bowiem do treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wskazać należy, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 2070). Zgodnie bowiem z regulacją przejściową zawartą w art. 13 tej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Według art. 1a pkt 2 u.p.e.a. (przepis nie został zmieniony ustawą z 11 września 2019 r.), przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym, to (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych) rozumie się przez to egzekucję między innymi: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych w ustawie składników majątku. Pojęcie czynności egzekucyjnej oraz środka egzekucyjnego wskazuje, że zastosowanie środka egzekucyjnego oraz dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej odbywa się zawsze w ramach postępowania egzekucyjnego, a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką jest doręczenie odpisu tytułu wykonawczego czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego np. wierzytelności z rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek (por. wyrok NSA z 9 lutego 2022 r. I GSK 1210/21, wyroki: WSA w Gdańsku z 12 lipca 2017 r. I SA/Gd 737/17 i WSA w Szczecinie z 19 lipca 2016 r. I SA/Sz, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA"). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zaszły okoliczności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszystkich wskazanych wyżej składek od 2 grudnia 2011 r. Tego dnia bowiem, tytuły wykonawcze z 28 listopada 2011 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zostały doręczone skarżącemu, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k. 232). Tym samym termin przedawnienia został skutecznie zawieszony i pozostaje zawieszony – zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. – do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W związku z tym, obydwa organy prawidłowo oceniły, że nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie dochodzonego obowiązku. Sąd uznaje za chybiony zarzut braku doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego po jego wcześniejszym umorzeniu – podnoszony w treści skargi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a skarżący tego nie neguje, upomnienia zostały doręczone (przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego umorzonego postanowieniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we Wrocławiu z 20 lipca 2011 r.) na adres wskazany przez skarżącego, odbiór przesyłek potwierdził pełnoletni domownik (ZPO – k. nr 4, 11, 19, 25, 30, 33, 40,43, 48, 51, 54, 57 akt administracyjnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że upomnienie jest przesyłane zobowiązanemu tylko raz. Ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego nie niweczy skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego (por.: P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 15) i cytowane tam wyroki (wyroki NSA: z 8 lipca 2009 r. II FSK 316/08, z 8.07.2009 r. II FSK 618/08, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela i przyjmuje jako swoje stanowisko Naczelnego Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2009 r. II FSK 316/08, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., ma na celu skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo, stanowiące istotę treści upomnienia, zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Upomnienie przypomina nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego (np. z dokumentów wymienionych w art. 3a u.p.e.a.), ale o powinności jego wykonania, które może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej. Jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, nie zmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego co do tych samych zaległych należności. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przy niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia tego postępowania, nie uchyla faktu ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia. Wprawdzie na podstawie art. 60 § 1 u.p.e.a., umorzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie w przepisie tym przewidzianym powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jednakże sporządzenie, przesłanie i doręczenie upomnienia nie stanowią czynności egzekucyjnych. Jak dalej podnosi skarżący, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ, generuje dla strony prawo do domagania się umorzenia postępowania ze względu na przedawnienie. Sąd nie podziela tego zdania i wyjaśnia, co następuje. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie konkretnego tytułu wykonawczego może być prowadzone tak długo, jak tytuł ten zachowuje swoją aktualność (por.: wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 stycznia 2009 r. I SA/Bd 677/08, CBOSA). Zgodnie natomiast z art. 6 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z kolei art. 6 § 1a u.p.e.a. mówi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Zatem jeżeli skarżący wykaże swój interes prawny, ma prawo do wniesienia skargi na bezczynność zgodnie z procedurą wskazaną w art. 6 § 1a u.p.e.a., a organ wyższego stopnia nad organem egzekucyjnym zbada, czy doszło do bezczynności. Trzeba mieć jednak na uwadze, że na obecnym etapie postępowania nie ma mowy o bezczynności organu egzekucyjnego, więc nie można mówić o przedawnieniu należności ani tym bardziej, o umorzeniu postępowania z tej przyczyny. Zarzut naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez brak rozważenia tych przepisów w kontekście przedawnienia odsetek na podstawie art. 125 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2025 r. poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.c., nie znalazł uznania Sądu. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że do zaległości z tytułu należności wynikających ze składek ZUS nie ma zastosowania art. 125 k.c. Ponadto zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) wyrażają się poprzez stosowanie ustalonych w ustawach zasad w określonych sytuacjach np. społecznych czy gospodarczych. W niniejszej sprawie są to przede wszystkim ustawa o ubezpieczeniach społecznych i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W aktach tych zawarto zasady dotyczące m.in. obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia, umarzania zaległości, przedawnienia obowiązku czy procedury egzekucyjnej. Zasady te są jawne, obowiązują osoby fizyczne lub prawne znajdujące się w określonej sytuacji gospodarczej. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniach prowadzonych przez organy ich naruszenia. Należy mieć również na uwadze, że w kontekście zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP nie można tracić z pola widzenia treści art. 84 Konstytucji RP, który mówi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oczywistym jest, że ustawodawca przewidział odstępstwa od tych obowiązków w określonych przypadkach, jednakże w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie znalazł przesłanek do ich zastosowania. W ocenie Sądu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Kodeksem postępowania administracyjnego oraz ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych. Postanowienia te zawierają ponadto wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., w tym prawidłowo zawarte uzasadnienie faktyczne i prawne. W konsekwencji w niniejszej sprawie zarzuty skargi okazały się niezasadne, a więc brak było podstaw do umorzenia ww. postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącego, przy czym argumentacja organu znajduje oparcie w aktach sprawy. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.